LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA QUEDA SOMETIDA AL CONTROL
JURISDICCIONAL QUE DEBE AMPARAR LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS.
Tanto la
jurisprudencia como la normativa han venido a superar el tradicional carácter
revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que venía a reclamar la
necesidad de un acto previo –sustituido, en su caso, por la ficción de la
desestimación presunta como resultado del silencio administrativo-,
reconociendo el carácter revisable de la inactividad administrativa, como viene
a consagrarse en el artículo 29.1 LJCA.
Ahora bien, el
artículo 29 LJCA no agota todos los supuestos de inactividad administrativa,
como cabe advertir al considerar la inactividad normativa. Ello, sin embargo,
no puede llevarnos a concluir la improcedencia de tal control jurisdiccional,
pues ello equivaldría a aceptar la quiebra del principio de legalidad y del
sometimiento pleno a la Ley
y al Derecho de la
Administración por la sencilla vía de no ejecutar los
mandatos legales y eludir el ejercicio de sus potestades administrativas para
la aprobación de las disposiciones requeridas para asegurar el disfrute
efectivo de los derechos de los ciudadanos. Tal opción no puede tener cabida en
un Estado de Derecho como el diseñado por nuestra Constitución.
Cabe calificar
de inactividad administrativa toda pasividad de la Administración
cuando ésta tiene el deber de ser activa, comprendiendo tal noción cualquier
omisión por la
Administración de aquella actividad, jurídica o material, que
resulta legalmente debida y materialmente posible. Entre los diferentes
supuestos o modalidades de inactividad que cabe considerar se incluye la
“inactividad normativa”, en la que incurre la Administración al
incumplir el deber legal de dictar normas o disposiciones de carácter general.
El control
jurisdiccional de la actividad administrativa, proclamado en el artículo 106 de
la Constitución
Española ha de ejercerse necesariamente sobre la inactividad
formal, pues de otro modo se vería menoscabado el derecho constitucional a la
tutela judicial efectiva. Tal interpretación es congruente además con el
sometimiento pleno de la
Administración a la
Ley y al Derecho, de manera que no es posible exonerar del
control jurisdiccional los supuestos de inactividad –en cualquiera de sus
modalidades-, pues ello colocaría a la Administración
incumplidora en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de dictar un
acto o aprobar una disposición general. Como ha señalado el Tribunal
Constitucional en STC. 32/1982, “la plenitud del sometimiento de la actuación
administrativa a la Ley
y al Derecho (art. 103.1 CE), así como la función jurisdiccional de control de
dicha actuación (art. 106.1 CE) y la efectividad que se predica del derecho a
la tutela judicial (art. 24 CE) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración
pública –positivos o negativos- inmunes al control judicial”.
Cabe entender
que nos hallamos ante un supuesto de inactividad formal de la Administración
cuando ésta incurre en el incumplimiento de un deber de actuar establecido por
una disposición legal. El deber legal de aprobar oferta de empleo público
–reforzado por su directa vinculación a la realización de un derecho
fundamental de los ciudadanos- viene exigido por el Estatuto Básico del
Empleado Público y no puede ser eludido ni omitido por las Administraciones
Públicas. El incumplimiento de tal deber legal supone una vulneración del
principio de legalidad que, además, comporta una lesión del derecho fundamental
de acceso a la función pública que la Constitución
Española reconoce a todos los ciudadanos en su artículo 23.2.
El control
judicial, en los casos de inactividad normativa u omisión de aprobación de las
disposiciones generales exigidas por norma legal, ha sido claramente reconocido
en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al calificarla como “ilegalidad
omisiva controlable jurisdiccionalmente” (STS. de 16 de enero de 1998), si bien
el propio Tribunal ha admitido la imposibilidad de que, una vez constatada la
inactividad u omisión reglamentaria, pueda producirse la sustitución judicial
de dicha inactividad, debiéndose limitar la decisión jurisdiccional a imponer a
la Administración
la obligación de dictar la norma omitida. Así ha de deducirse de lo señalado en
el artículo 71.2 de la Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Todo ello, por
lo tanto, reclama que los Tribunales corrijan aquellas inactividades
cualificadas que, resultando indispensables para la realización de un derecho
fundamental, provocan la imposibilidad de su ejercicio, lo que implica su
directa vulneración. En el presente caso, el control jurisdiccional ha de
conceder protección al derecho fundamental de acceso a la función pública,
condenando para ello a la
Administración a que apruebe la necesaria oferta de empleo
público de 2014 correspondiente al ámbito de administración general, pues no
figura entre las facultades de la Administración la de privar de eficacia a un
derecho fundamental, más bien al contrario le incumbe la responsabilidad de
asegurar su realización.
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