2. ANÁLISIS DEL CONTENIDO DEL
PROYECTO NORMATIVO.
Una
vez señaladas las anteriores consideraciones de tipo general, que afectan a la
globalidad de la norma, se formulan unas escuetas y limitadas observaciones a
ciertos aspectos del articulado que nos han parecido particularmente
destacables:
A) Cuestiones de orden general.
-
Excesos de la exposición de motivos de
la norma.
Debemos llamar la atención sobre el
lenguaje y el tono de la exposición de motivos de la Ley, injustificadamente
doctrinal y retórico, de difícil comprensión para el ciudadano común, lo que
contradice abiertamente la finalidad de la norma: reforzar la transparencia de
la actividad pública. Ha de señalarse, con extrañeza, que las nociones de buena
administración y buen gobierno se hallen completamente ausentes en dicha
exposición o que se eluda, de forma consciente la referencia a la corrupción
pública, frente a la cual la transparencia constituye un claro elemento de
prevención. Es curioso que una de las principales preocupaciones de los
ciudadanos y uno de los compromisos de las instituciones públicas, derivado de la Convención de Naciones
Unidas contra la Corrupción
aprobada en 2003, quede completamente silenciada u oculta tras expresiones
genéricas como “arbitrariedad” o “desviación de poder”.
-
Inadecuada determinación del objeto de la Ley e improcedencia de la
noción “Gobierno Abierto”.
Creemos inadecuada y poco congruente
con la denominación de la Ley
la formulación de su objeto, establecida en el artículo 1 del anteproyecto, al
señalar que tiene por objeto impulsar el “Gobierno Abierto”. En primer lugar, consideramos
inadecuadas las mayúsculas utilizadas para tal noción, y entendemos que tal
concepto resulta equívoco, pues Gobierno es una noción que debiera reservarse
para la institución autonómica que ejerce el poder ejecutivo en el seno de la Comunidad Autónoma,
y en segundo lugar, el alcance subjetivo de la Ley, al afectar al resto de las instituciones de la Comunidad Autónoma
y a otro conjunto de entidades públicas y privadas, desaconseja la utilización
para todas ellas de la citada noción de “Gobierno Abierto”, resultando además
incongruente la formulación reducida del artículo 1 (relación del Gobierno y de
la Administración
con los ciudadanos), cuando la Ley
afecta a todas las instituciones y entidades públicas y a otras muchas de
naturaleza privada, que ejercen funciones relevantes o reciben financiación
pública.
-
Derecho de los ciudadanos frente a
derecho de las personas. Carácter discriminador del derecho de participación.
El artículo 1.2 de la Ley enuncia, de forma
equivocada, como contenido de la
Ley, “el derecho de los ciudadanos a acceder a la información pública”, pues la noción de ciudadanos,
equivalente a la de nacionales, ni se ajusta a la configuración del derecho
realizada por la ley estatal ni resulta congruente con el resto del articulado
de la ley, en el que se habla de “todas las personas” como titulares del
derecho de acceso a la función pública (artículo 26 del anteproyecto).
Igualmente debemos señalar la
improcedencia, a nuestro juicio, de restringir el derecho de participación
ciudadana a los ciudadanos aragoneses –lo que podría ir en la línea del
restrictivo artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Aragón-, pues consideramos
que tal limitación puede resultar abiertamente contraria al artículo 14 de la Constitución
Española –por establecer un criterio de desigualdad
injustificada o discriminación- y
lesionar igualmente la normativa de la Unión Europea, además de los
derechos y libertades de los extranjeros en España.
Resulta difícilmente justificable y, en
muchos casos, inoportuno el excluir la posibilidad de la participación de
quienes no reúnan la condición política de aragonés en el ejercicio de los
derechos de participación ciudadana. Baste señalar, en tal sentido, el derecho
de sufragio reconocido a los extranjeros en las elecciones municipales –como
manifiesto derecho de participación política- o la amplitud de la titularidad
del derecho de petición –configurado como derecho de participación directa en
los asuntos públicos- cuya ley reguladora reconoce su titularidad y ejercicio a
nacionales y extranjeros.
Precisamente, la exclusión del derecho
de sufragio a los no nacionales en el ámbito de las Cortes de Aragón podría
aconsejar la posibilidad de que tales personas tuviesen cauces de participación
que no implique decisión directa en la conformación de los órganos
legislativos, pero sí en la discusión de las iniciativas elaboradas por el
Gobierno de Aragón.
Entendemos que este aspecto, más allá
de los razonamientos de oportunidad, puede constituir un claro vicio de
inconstitucionalidad de la ley, por atentar al principio de igualdad de forma
arbitraria, ya que vendría a limitar el ejercicio de derechos, incidiendo
incluso, de forma indirecta, en el derecho de acceso a la información (como se
desprende del artículo 47 del anteproyecto).
-
Insuficiente encuadre en la legislación
estatal, con indicación de las más amplias exigencias incorporadas por la norma
autonómica.
Debemos insistir en que la articulación
entre la legislación estatal y autonómica en la materia objeto de regulación
debiera resultar más expresa y nítida, de manera que la legislación autonómica
no reitere o reproduzca el contenido de la norma estatal, sino que se limite a
incorporar las obligaciones adicionales que impone a los sujetos obligados por
la misma.
-
Innecesariedad del Consejo de
Transparencia de Aragón, para evitar duplicidad de estructuras, atribuyendo sus
competencias al órgano estatal (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno).
Vista la necesidad de evitar la
proliferación de órganos con similares cometidos, y dado que, por ejemplo, la Comunidad Autónoma
no ha considerado necesario dotarse de una Agencia de Protección de Datos, cuya
intervención y criterio en la aplicación del derecho de acceso resulta
particularmente relevante, entendemos que debe cuestionarse la oportunidad de
crear un Consejo de Transparencia propio en la Comunidad Autónoma,
optando en su lugar por otorgar las competencias de control y fijación de
criterios generales al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno previsto en la
norma estatal, haciendo uso de la posibilidad que contempla la propia ley
estatal.
En el caso de que se optase por la
creación de este Consejo, debería revisarse la redacción del anteproyecto,
determinando la naturaleza jurídica del Consejo con la debida precisión y
estableciendo una composición que asegure su independencia respecto a las
instituciones sujetas al deber de transparencia, optando en su caso por un
modelo de personas expertas similar al establecido para el Consejo Consultivo
de Aragón. Asimismo, y a semejanza del criterio que se viene aplicando en otros
órganos que tienen atribuida la garantía del ejercicio de derechos de los
ciudadanos, debiera optarse por órganos de composición preferentemente
judicial, como ocurre en el caso de la administración electoral, respecto a la composición
de las diferentes juntas electorales, de composición mayoritaria judicial. Tal
solución resulta coherente con lo señalado en el artículo 117.4 de la Constitución
Española y en el artículo 2.2 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, al
atribuir a jueces y magistrados, además del exclusivo ejercicio de la función
jurisdiccional, aquellas otras funciones que la ley les asigne en garantía de cualquier derecho, como sería en este caso
la garantía del derecho de acceso a la información pública. De hecho, llama la
atención que tal opción de composición preferentemente judicial no haya sido
adoptada por el órgano estatal regulado en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Deberá, en todo caso, determinarse el
posible régimen retributivo de los componentes del Consejo, a los que no
debiera requerirse dedicación exclusiva.
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