C) Participación ciudadana.
Carácter limitado del
ámbito material de regulación, al dejar fuera e incluso no mencionar otros
mecanismos de participación ciudadana previstos en el ordenamiento jurídico
(como es el caso del derecho de petición).
El
Título III del anteproyecto, relativo a la participación ciudadana, no contiene
una verdadera regulación de los mecanismos de participación ciudadana en los
asuntos públicos ni una armonización del funcionamiento de los mismos en el
conjunto de la
Administración autonómica, ya que, a pesar de que se recoge
un capítulo dedicado a los “instrumentos de participación ciudadana”, el único
instrumento real que se contempla de forma expresa y se regula mínimamente es
el referido a “procesos de participación ciudadana”.
Ni
los mecanismos de participación orgánica –como son los numerosos órganos de
participación sectorial existentes en los diferentes ámbitos de la Administración- ni
los mecanismos de participación procedimental o funcional –como son los
trámites de audiencia e información pública que prevé la Ley de Administración de la Comunidad Autónoma
de Aragón- son objeto de mención o tratamiento, al objeto de reforzar su
funcionalidad como cauces de participación ciudadana.
Ni
siquiera derechos fundamentales de participación directa en los asuntos
públicos, como es el derecho de petición reconocido en el artículo 29 de la Constitución
Española y regulado en la
Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre,
tienen reflejo en dicho Título de participación ciudadana, lo que evidencia el
escaso alcance del mismo.
Sin
perjuicio de reconocer a los procesos de participación ciudadana el valor que
tienen y la funcionalidad que pueden alcanzar, es evidente que no puede
reducirse la participación ciudadana a dicha fórmula, especialmente cuando su
realización y diseño está sujeto plenamente al control de la Administración.
La
participación ciudadana ha de entenderse como un derecho libremente ejercitable
por los ciudadanos, sin que pueda circunscribirse a la programación exclusiva
de la Administración
Pública, conforme a criterios de oportunidad cuya apreciación
queda reservada a ésta.
De
acuerdo a lo señalado, debiera revisarse en profundidad la actual redacción del
Título III, por su manifiesta insuficiencia.
Improcedencia de reducir
el derecho de participación a los ciudadanos aragoneses.
A
pesar de lo señalado en el artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Aragón, y
como ya hemos indicado más arriba, entendemos radicalmente improcedente limitar
el derecho de participación exclusivamente a quienes ostenten la condición
política de aragonés, pues ello puede lesionar el principio de igualdad y,
además, constituye una clara incongruencia con el reconocimiento del derecho de
sufragio a no nacionales en el ámbito local o con la especificidad de ciertas
políticas públicas, con directa incidencia sobre sectores de la población inmigrante.
Lo
mismo debe decirse para personas jurídicas de ámbito estatal o internacional,
cuya participación puede resultar de particular interés en determinados
programas o iniciativas públicas.
La previsión de un
Registro de Participación Ciudadana debiera establecerse como un elemento de la
organización administrativa y no regularse dentro de los derechos de los
ciudadanos.
Al
margen de la pretendida funcionalidad que se pretende conceder al Registro de
Participación Ciudadana que se contempla en el anteproyecto de ley, entendemos
que su regulación debiera recogerse en el Capítulo II de dicho Título, al ser
un instrumento de organización de la participación y no un derecho de
participación ciudadana, pues éste en todo caso sería el de inscripción en
dicho Registro.
Debe
despejarse cualquier duda en cuanto al derecho de participación por parte de
quienes no figuren inscritos en el Registro citado, pues el ejercicio de un
derecho como el contemplado no puede quedar supeditado al cumplimiento de
formalidades administrativas como la inscripción en un Registro.
Cabría
considerar, entre los cometidos del Registro, el de reforzar la transparencia
de los procesos de participación, de manera que todos los particulares y
entidades que se inscriban en el mismo vengan obligados a declarar los intereses
o vinculaciones en que se hallan incursos que puedan incidir o condicionar sus
intervenciones en los proceso de participación.
La
participación debe garantizar no solo un cauce para la expresión de los
intereses legítimos de la sociedad, sino asegurar para tales mecanismos la
máxima transparencia, de modo que quienes intervienen en dichos procesos de
participación ciudadana hagan públicas las conexiones o vinculaciones que
pueden condicionar sus posiciones, de manera que todos los intervinientes en un
proceso conozcan los intereses que puedan representar los distintos actores.
Facultad de promover
procesos de participación ciudadana y establecimiento de supuestos de obligada
realización.
La
regulación establecida para los procesos de participación ciudadana que se
contemplan en el anteproyecto prevé que su impulso corresponde únicamente al
Departamento competente, lo cual deja en las manos exclusivas del Gobierno de
Aragón la realización de dichos procesos. No creemos que una ley pueda
limitarse a habilitar al Gobierno la realización de los procesos de
participación que decida, sino que ha de establecer también supuestos en los
que dicho proceso de participación sea de obligada realización –restringiendo
con ello la libertad de decisión del Gobierno u órgano directivo- y ha de
contemplar, además, las condiciones en las que dichos procesos de participación
puedan ser sugeridos o promovidos por parte de los propios ciudadanos, de
manera que su impulso no constituya un monopolio reservado al poder público.
La
participación ciudadana ha de tener un enfoque bidireccional, de apertura de
los poderes públicos a los ciudadanos, dándoles participación en los procesos
de toma de decisiones públicas, pero también de habilitación a los ciudadanos
de instrumentos o cauces a través de los cuales ejercer, promover o proponer
por propia iniciativa dicha participación. Este segundo enfoque, que nos parece
fundamental, es el que vemos ausente en la regulación de los procesos de
participación ciudadana que establece el anteproyecto de ley.
Publicidad del desarrollo
de los procesos de participación ciudadana.
El
contenido propio de las correspondientes fases de cada proceso de participación
ciudadana debiera tener también su reflejo en las obligaciones de información
activa de la
Administración que los desarrolle, de manera que resulte
accesible para todos los ciudadanos la documentación preparatoria elaborada con
motivo de cada proceso, así como las intervenciones de los diferentes agentes
que toman parte en dichos procesos y las conclusiones obtenidas por cada
proceso, a través del documento que refleje las aportaciones tomadas en
consideración por parte del órgano promotor de la norma o programa objeto del
proceso de participación.
Previsión de impulso e
intervención de los ciudadanos en la elaboración de anteproyectos de ley e
iniciativa popular reglamentaria.
En
cuanto a la participación de los ciudadanos en el ejercicio de las potestades
normativas por parte del Gobierno de Aragón, debemos recordar que, en la
actualidad, la Ley
del Presidente y del Gobierno de Aragón únicamente contempla la participación
de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias,
a través de los trámites de audiencia e información pública que establece el
artículo 49 de la citada Ley.
Tal
trámite de audiencia o información pública no aparece previsto en la
elaboración de los anteproyectos de ley, ni siquiera en lo que podría ser la
fase de confección de la documentación preparatoria para la posterior
confección del texto articulado del proyecto normativo. Es más, la Constitución
Española en su artículo 105.a) prevé la audiencia de los
ciudadanos solamente en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
La
participación ciudadana en la iniciativa legislativa gubernamental, en
cualquiera de sus fases de concreción, supone una importante innovación
jurídica, que va más allá de lo exigido en la propia Constitución Española, y
que encuentra su respaldo en el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía de
Aragón: “Los aragoneses tienen derecho a
presentar iniciativas legislativas ante las Cortes de Aragón, así como a
participar en el proceso de elaboración de las leyes, de acuerdo con lo que
establezcan la ley y el Reglamento de las Cortes”.
El
anteproyecto de ley elaborado debiera concretar el modo en que los ciudadanos
pueden intervenir en la definición de la iniciativa legislativa gubernamental,
y prever, en su caso, aquellos supuestos en que los anteproyectos de ley deben
contar necesariamente con dicha participación. Con independencia de los
contenidos que pueda establecer el previsto Programa Anual de Participación
Ciudadana (artículo 45 del
anteproyecto), la futura Ley debiera señalar el obligado sometimiento a trámite
de información pública –y, opcional proceso de participación ciudadana- para
todos aquellos anteproyectos de ley que afecten a derechos civiles, políticos y
sociales de los ciudadanos. El reciente ejemplo del anteproyecto de ley para la
reforma del Ingreso Aragonés de Inserción, elaborado sin arbitrar ninguna vía
de participación ciudadana, frente a la manifiesta contestación social que han
recibido sus contenidos, es un ejemplo que se halla claramente en las antípodas
de lo que dice pretender el anteproyecto de ley de participación ciudadana que
ahora analizamos.
Del
mismo modo, y con el fin de profundizar en las modalidades de participación
ciudadana, debiera analizarse la posibilidad de prever la iniciativa de los
ciudadanos para impulsar la confección de normas reglamentarias, con la posible
presentación de una propuesta normativa, avalada por un conjunto de firmas
suficientemente significativo, al igual que ya se ha establecido en la
normativa de participación de alguna Comunidad Autónoma.
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