Continuamos,
en la presente nota, con la reproducción del documento que servirá de base a la
intervención del Presidente de esta Asociación, Julio Guiral, en la
intervención prevista para esta mañana ante la Comisión de
Comparecencias y Peticiones Ciudadanas de las Cortes de Aragón:
POR UNA ADMINISTRACIÓN PROFESIONAL.
Centrémonos, pues, en el análisis del
Proyecto de Ley, en los elementos del modelo de función pública que nos
propone, y veamos si el procedimiento de elaboración seguido aporta garantías
suficientes sobre la idoneidad y viabilidad del proyecto normativo.
No vamos a insistir, pues lo damos por
descontado, que la regulación de la función pública incide de lleno en el
ejercicio de una de las principales potestades públicas, como es la función
ejecutiva: la aplicación del ordenamiento jurídico, la prestación de los
servicios públicos, la ejecución de las políticas públicas y la garantía de
derechos y libertades de los ciudadanos dependen, en gran medida, del modelo de
función pública que se establezca. Esta Ley determinará además la actividad de
decenas de miles de empleados públicos, cuyo coste, solo en la Administración de la Comunidad Autónoma,
alcanza una cifra superior a los 1.810 millones de euros anuales. La Ley que aprueben las Cortes de
Aragón reviste, por lo tanto, una enorme importancia para la calidad
democrática de nuestras instituciones, para la eficiencia de los servicios
públicos y para los derechos y el bienestar de todos los ciudadanos. Esta Ley
hay que tomarla particularmente en serio, porque afecta a todas las demás Leyes
aprobadas o que se aprueben en su futuro, cuya aplicación pasa siempre por la Administración y la
función pública.
¿Qué
debemos pedirle, por lo tanto, a esta Ley?
Lo primero que debemos exigirle es que
garantice y refuerce la profesionalidad
del personal de la
Administración. No debemos confundir profesionalidad con
carrera profesional, pues, en un modelo mal diseñado, se puede hacer carrera
sin actuar con profesionalidad. La profesionalidad es la característica que
define al funcionario público, aúna competencia, imparcialidad y compromiso con
el interés público, y requiere una organización que no solo la afirme, sino que
la garantice y potencie. No pueden convivir los profesionales con una
organización desprofesionalizada, en la que ni la competencia ni la
imparcialidad cuenten con el respaldo preciso.
Cualquier
revisión del modelo de función pública debiera orientarse a asegurar, con las
mejores técnicas posibles, dicha profesionalidad e imparcialidad. La función
pública es una organización profesional destinada a asegurar el cumplimiento de
las normas y a aplicar las políticas públicas diseñadas por el Gobierno que, en
cada momento, cuente con la confianza parlamentaria, es decir, con la
legitimidad democrática. Su regulación ha de ser acorde con esta misión.
Ese
objetivo fundamental de afirmar la profesionalidad de la función pública, evitando
que la misma se halle a merced de vaivenes políticos, requiere una decidida
modificación del actual régimen de provisión de puestos de trabajo y, en
particular, de la injustificada extensión del sistema de libre designación
vigente en la actualidad.
Al
valorar el modelo de profesionalidad que nos ofrece la Ley debemos fijar nuestra
atención en tres aspectos relevantes: el personal directivo, la libre
designación y la carrera profesional.
¿Qué
dice la Ley sobre
el personal directivo? ¿Cómo lo configura? ¿Cuál es el espacio que se reserva
para este nuevo personal directivo?
Aun
compartiendo la oportunidad de introducir en la organización de las
Administraciones Públicas la figura del personal directivo profesional, como se propicia en el Estatuto Básico del Empleado
Público, debemos rechazar la regulación que se hace de dicho personal en el
Proyecto de Ley, e incluso cuestionar la procedencia de que dicho personal
tenga presencia en la Ley.
El
personal directivo no es una modalidad de empleado público, y su función lo
aproxima más al ámbito de la dirección política que ejercen los altos cargos de
la Administración
de la Comunidad Autónoma.
Debemos señalar, además, que el Proyecto de Ley suprime, indebidamente, el
carácter profesional de dicho personal directivo, tal y como lo configura el
Estatuto Básico.
No
es admisible que el ámbito propio de este personal directivo se confíe a las
relaciones de puestos de trabajo –como se desprende de los artículos 36 y 37
del Proyecto de Ley-, cuya aprobación corresponde al Departamento competente en
materia de función pública. Nada dice la
Ley sobre qué son puestos directivos, cuáles son las
características propias que deben revestir, lo que supone una deslegalización
de la organización administrativa difícilmente aceptable. Creemos que esta
libertad absoluta de configuración que la Ley concede a las relaciones de puestos de
trabajo es abiertamente inconstitucional.
Hoy
los puestos directivos –propios de altos cargos- no figuran en las relaciones
de puestos de trabajo, sino en las estructuras departamentales aprobadas por el
Gobierno de Aragón. Parece por ello razonable que el nivel directivo de
carácter profesional incida sobre el ámbito reservado hoy a altos cargos y no
sobre los puestos reservados a funcionarios de carrera. Hoy muchos Directores
Generales tienen la condición de funcionarios, pero eso es algo meramente
circunstancial, y de ello no se deriva, ni mucho menos, una función directiva
profesional.
Habrá,
por lo tanto, que deteminar qué puestos correspondientes al nivel de dirección
– como son los puestos de director general y análogos- tienen naturaleza política
y cuáles cuentan con perfil profesional, para reservar éstos a este nuevo
personal directivo. ¿Acaso no tienen perfil distinto el puesto de Director
General de Interior y el de Director-Gerente del Servicio Aragonés de Salud?
¿No podrían ser las labores de gerencia de los organismos públicos el espacio
propio de este nuevo personal directivo?
Conforme
al artículo 13.5 del Proyecto de Ley, tendrán consideración de personal
directivo los funcionarios de carrera o, en su caso, el personal laboral con
contrato de alta dirección que ocupen puestos de carácter directivo de
conformidad con lo previsto en esta Ley. Este artículo habilita una vía de
incorporación a la estructura administrativa actual –jefaturas de servicio o
puestos de director provincial- de personas ajenas a la función pública que,
consideramos, vulnera frontalmente el modelo de función pública constitucional.
La
deficiente regulación que incorpora el Proyecto de Ley sobre el personal
directivo, sin duda, responde a la falta de un modelo claro de ordenación de la
“función directiva profesional” en el seno de la Administración Pública.
Por
ello, se sugiere que la regulación de dicha figura no se contemple en la futura
Ley, sino que sea objeto de una norma específica, en similares términos a los
planteados en la Administración
General del Estado, donde se prevé la elaboración de un
Estatuto del Personal Directivo al margen de su respectiva Ley de Función
Pública.
¿Y
qué modelo de provisión de puestos de trabajo establece la Ley? ¿Se reduce el ámbito de
la libre designación, para reforzar los criterios de mérito y capacidad?
La
movilidad de los funcionarios públicos, además de ser una vía de promoción y
desarrollo profesional, al permitir acceder a puestos de mayor responsabilidad
y exigencia y, por ello, de retribución, es también un elemento del régimen de
función pública que debe asegurar la profesionalidad en los diferentes ámbitos
de la Administración.
Los criterios de mérito y capacidad no deben agotar su funcionalidad en el acceso a
la función pública, sino que han de vertebrar también el posterior acceso a
puestos de mayor responsabilidad administrativa dentro de la estructura interna
de las Administraciones.
Las
formas de provisión, además, han de ofrecer a los titulares de los diferentes
puestos de trabajo las condiciones adecuadas para garantizar un desempeño de
sus funciones con estricta sujeción a la legalidad y bajo el principio de
imparcialidad y de servicio objetivo al interés general.
El
modelo establecido en el Proyecto de Ley no garantiza el necesario avance en la
dirección señalada, pues la regulación que se contiene de la libre designación
–contenida en su artículo 90- sigue dejando a la misma un campo amplísimo y no
delimitado, al remitir a las relaciones de puestos de trabajo la decisión sobre
la fórmula de provisión de los puestos de trabajo, sin ni siquiera delimitar de
forma precisa las condiciones a que tal decisión ha de sujetarse: basta con
atribuir al puesto de trabajo carácter directivo o entender que su contenido
reviste una especial responsabilidad. Es decir, quien aprueba las relaciones de
puestos de trabajo –el Consejero competente sobre función pública- tiene la
posibilidad de extender de manera incondicionada la fórmula de la libre
designación, lo que no resulta admisible al tratarse de una fórmula de provisión de carácter extraordinario.
Frente
a ello, esta Asociación entiende que la libre designación debe reducirse
drásticamente, de manera que tal forma de provisión quede reservada para
aquellos puestos singulares de jefatura de servicio que, por sus especiales
características, se hallen ligados a tareas de planificación o de decisión
estratégica. Todos los demás puestos deberán ser provistos mediante concurso de
méritos, con convocatoria pública y sistema de valoración preestablecido. En
ningún caso, la libre designación podrá aplicarse a puestos de trabajo
relacionados con la selección y promoción del personal, con la contratación
pública, con la intervención y fiscalización del gasto, con la inspección y el
control de la actividad administrativa, con la representación y defensa
jurídica, con el ejercicio de la potestad sancionadora y con las materias de
urbanismo, ordenación del territorio, protección del medio ambiente, defensa de
los consumidores y usuarios u otorgamiento de subvenciones públicas.
La
realidad actual de la
Administración de la Comunidad Autónoma, con
una utilización abusiva de la libre designación, debiera corregirse de forma
urgente. Su indebida extensión no solo ha supuesto una negación del principio
de mérito y capacidad en una gran parte de la organización administrativa
–posibilitando designaciones y ceses de carácter claramente político o
arbitrario-, sino que, sobre todo, ha debilitado la cultura del mérito y de la
objetividad en el acceso y en el desempeño de los puestos de trabajo, lo que
sin duda ha incidido en la amplia crisis de legalidad que se ha experimentado
en la Administración
de la Comunidad
Autónoma.
No
puede dejar de destacarse el hecho de que los principales órganos de control
interno –como son la
Intervención General y la Inspección General
de Servicios- tengan todos sus puestos de responsabilidad administrativa
provistos mediante libre designación, lo que sin duda mediatiza de forma
evidente el desempeño de sus labores de fiscalización.
La
libre designación no solo excepciona el régimen de mérito y capacidad, sino que
debilita la imparcialidad y contamina la organización de discrecionalidad,
arbitrariedad y clientelismo.
Y,
finalmente, en este análisis obligadamente selectivo, ¿cuál es el modelo de
carrera profesional que contempla el Proyecto de Ley? ¿Es razonable y
sostenible la opción adoptada?
El
Estatuto Básico del Empleado Público contempla cuatro diferentes modalidades de
carrera o promoción profesional, cuya regulación e implantación se remite a las
respectivas Leyes de Función Pública aprobadas en desarrollo del mismo para
cada Administración Pública.
Una
de las principales novedades del Estatuto Básico es, precisamente, la modalidad
de carrera horizontal, que posibilita la progresión profesional sin necesidad de
cambiar de puesto de trabajo, modalidad especialmente idónea para aquellas
áreas de la función pública o colectivos profesionales cuyos puestos de trabajo
no admiten un desarrollo de carrera vertical, quedando así limitada la mejora
profesional y retributiva al simple reconocimiento de trienios, en concepto de
antigüedad, o a la vía de la promoción interna.
Entendemos
oportuna la implantación de la carrera administrativa horizontal en la Administración de la Comunidad Autónoma -la cual ya se
aplica en los ámbitos de educación y sanidad-, pero no de manera exclusiva, como
viene a hacer el Proyecto de Ley, sino combinada con la permanencia de la
carrera vertical en el ámbito de la Administración General,
complementándose la misma con el reforzamiento de la promoción interna.
La
carrera vertical –derivada del desempeño de puestos de responsabilidad administrativa-
no puede desaparecer por completo, como viene a propugnar el Proyecto de Ley,
pues ello –combinado con el régimen previsto para la libre designación- coloca
fuera del ámbito de promoción profesional objetiva aquellos puestos que
resultan decisivos en el funcionamiento ordinario de la Administración,
como son los de los titulares de los órganos administrativos, únicos
habilitados para dictar resoluciones administrativas con eficacia exterior,
hacia los ciudadanos.
Consideramos,
por lo tanto, que el Proyecto de Ley no define de forma adecuada el modelo de
carrera profesional de los funcionarios públicos, negando tal carácter a la
carrera vertical, lo cual muestra la voluntad clara de desprofesionalizar el
ámbito de las jefaturas de servicio y otros puestos de especial responsabilidad
administrativa.
La
opción en exclusiva por la carrera horizontal –con vocación universal,
aplicable a todo el personal- conlleva un inevitable coste económico que en
ningún momento aparece evaluado y que puede obligar, en un futuro próximo, a
descartar el modelo por insostenible, una vez consolidados niveles de gasto
imprevisibles.
En
suma, el Proyecto de Ley no ordena debidamente las diferentes modalidades de
carrera administrativa, descartando de manera injustificada la carrera
vertical. Además, la regulación de los elementos esenciales del modelo queda
remitida al posterior desarrollo reglamentario. Como expresamente se prevé en
las disposiciones transitorias, cabe además la posibilidad de que la
implantación de los sucesivos tramos de carrera horizontal se lleve a cabo de
manera progresiva y quede condicionada a las disponibilidades presupuestarias.
Como se ve, lo que no se sabe cuánto cuesta ni cómo se va a pagar se podrá ir
demorando en el tiempo, quebrando con ello la propia consistencia del modelo.
Igualmente,
esta Asociación ha de reiterar su radical rechazo a la previsión de
consolidación del complemento de alto cargo para aquellos funcionarios que
acceden al desempeño de cargos de naturaleza política o institucional (artículo
109.5 del Proyecto). Resulta incomprensible que se suprima la carrera vertical
para quien desempeña puestos de responsabilidad administrativa y se mantenga la
consolidación de derechos retributivos para quien desempeñe puestos de
responsabilidad política.
¿Toda esta regulación que
hemos visto refuerza realmente la profesionalidad, la imparcialidad, el
compromiso con la legalidad y el interés público? ¿Estamos seguros de ello?
