COMPARECENCIA SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE ARAGÓN ANTE LAS CORTES DE ARAGÓN (III).

Continuamos, en la presente nota, con la reproducción del documento que servirá de base a la intervención del Presidente de esta Asociación, Julio Guiral, en la intervención prevista para esta mañana ante la Comisión de Comparecencias y Peticiones Ciudadanas de las Cortes de Aragón:

POR UNA ADMINISTRACIÓN PROFESIONAL.

Centrémonos, pues, en el análisis del Proyecto de Ley, en los elementos del modelo de función pública que nos propone, y veamos si el procedimiento de elaboración seguido aporta garantías suficientes sobre la idoneidad y viabilidad del proyecto normativo.

No vamos a insistir, pues lo damos por descontado, que la regulación de la función pública incide de lleno en el ejercicio de una de las principales potestades públicas, como es la función ejecutiva: la aplicación del ordenamiento jurídico, la prestación de los servicios públicos, la ejecución de las políticas públicas y la garantía de derechos y libertades de los ciudadanos dependen, en gran medida, del modelo de función pública que se establezca. Esta Ley determinará además la actividad de decenas de miles de empleados públicos, cuyo coste, solo en la Administración de la Comunidad Autónoma, alcanza una cifra superior a los 1.810 millones de euros anuales. La Ley que aprueben las Cortes de Aragón reviste, por lo tanto, una enorme importancia para la calidad democrática de nuestras instituciones, para la eficiencia de los servicios públicos y para los derechos y el bienestar de todos los ciudadanos. Esta Ley hay que tomarla particularmente en serio, porque afecta a todas las demás Leyes aprobadas o que se aprueben en su futuro, cuya aplicación pasa siempre por la Administración y la función pública.

¿Qué debemos pedirle, por lo tanto, a esta Ley?

Lo primero que debemos exigirle es que garantice y refuerce la profesionalidad del personal de la Administración. No debemos confundir profesionalidad con carrera profesional, pues, en un modelo mal diseñado, se puede hacer carrera sin actuar con profesionalidad. La profesionalidad es la característica que define al funcionario público, aúna competencia, imparcialidad y compromiso con el interés público, y requiere una organización que no solo la afirme, sino que la garantice y potencie. No pueden convivir los profesionales con una organización desprofesionalizada, en la que ni la competencia ni la imparcialidad cuenten con el respaldo preciso.

Cualquier revisión del modelo de función pública debiera orientarse a asegurar, con las mejores técnicas posibles, dicha profesionalidad e imparcialidad. La función pública es una organización profesional destinada a asegurar el cumplimiento de las normas y a aplicar las políticas públicas diseñadas por el Gobierno que, en cada momento, cuente con la confianza parlamentaria, es decir, con la legitimidad democrática. Su regulación ha de ser acorde con esta misión.

Ese objetivo fundamental de afirmar la profesionalidad de la función pública, evitando que la misma se halle a merced de vaivenes políticos, requiere una decidida modificación del actual régimen de provisión de puestos de trabajo y, en particular, de la injustificada extensión del sistema de libre designación vigente en la actualidad.

Al valorar el modelo de profesionalidad que nos ofrece la Ley debemos fijar nuestra atención en tres aspectos relevantes: el personal directivo, la libre designación y la carrera profesional.

¿Qué dice la Ley sobre el personal directivo? ¿Cómo lo configura? ¿Cuál es el espacio que se reserva para este nuevo personal directivo?

Aun compartiendo la oportunidad de introducir en la organización de las Administraciones Públicas la figura del personal directivo profesional, como se propicia en el Estatuto Básico del Empleado Público, debemos rechazar la regulación que se hace de dicho personal en el Proyecto de Ley, e incluso cuestionar la procedencia de que dicho personal tenga presencia en la Ley.

El personal directivo no es una modalidad de empleado público, y su función lo aproxima más al ámbito de la dirección política que ejercen los altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma. Debemos señalar, además, que el Proyecto de Ley suprime, indebidamente, el carácter profesional de dicho personal directivo, tal y como lo configura el Estatuto Básico.

No es admisible que el ámbito propio de este personal directivo se confíe a las relaciones de puestos de trabajo –como se desprende de los artículos 36 y 37 del Proyecto de Ley-, cuya aprobación corresponde al Departamento competente en materia de función pública. Nada dice la Ley sobre qué son puestos directivos, cuáles son las características propias que deben revestir, lo que supone una deslegalización de la organización administrativa difícilmente aceptable. Creemos que esta libertad absoluta de configuración que la Ley concede a las relaciones de puestos de trabajo es abiertamente inconstitucional.

Hoy los puestos directivos –propios de altos cargos- no figuran en las relaciones de puestos de trabajo, sino en las estructuras departamentales aprobadas por el Gobierno de Aragón. Parece por ello razonable que el nivel directivo de carácter profesional incida sobre el ámbito reservado hoy a altos cargos y no sobre los puestos reservados a funcionarios de carrera. Hoy muchos Directores Generales tienen la condición de funcionarios, pero eso es algo meramente circunstancial, y de ello no se deriva, ni mucho menos, una función directiva profesional.

Habrá, por lo tanto, que deteminar qué puestos correspondientes al nivel de dirección – como son los puestos de director general y análogos- tienen naturaleza política y cuáles cuentan con perfil profesional, para reservar éstos a este nuevo personal directivo. ¿Acaso no tienen perfil distinto el puesto de Director General de Interior y el de Director-Gerente del Servicio Aragonés de Salud? ¿No podrían ser las labores de gerencia de los organismos públicos el espacio propio de este nuevo personal directivo?

Conforme al artículo 13.5 del Proyecto de Ley, tendrán consideración de personal directivo los funcionarios de carrera o, en su caso, el personal laboral con contrato de alta dirección que ocupen puestos de carácter directivo de conformidad con lo previsto en esta Ley. Este artículo habilita una vía de incorporación a la estructura administrativa actual –jefaturas de servicio o puestos de director provincial- de personas ajenas a la función pública que, consideramos, vulnera frontalmente el modelo de función pública constitucional.

La deficiente regulación que incorpora el Proyecto de Ley sobre el personal directivo, sin duda, responde a la falta de un modelo claro de ordenación de la “función directiva profesional” en el seno de la Administración Pública.

Por ello, se sugiere que la regulación de dicha figura no se contemple en la futura Ley, sino que sea objeto de una norma específica, en similares términos a los planteados en la Administración General del Estado, donde se prevé la elaboración de un Estatuto del Personal Directivo al margen de su respectiva Ley de Función Pública.

¿Y qué modelo de provisión de puestos de trabajo establece la Ley? ¿Se reduce el ámbito de la libre designación, para reforzar los criterios de mérito y capacidad?

La movilidad de los funcionarios públicos, además de ser una vía de promoción y desarrollo profesional, al permitir acceder a puestos de mayor responsabilidad y exigencia y, por ello, de retribución, es también un elemento del régimen de función pública que debe asegurar la profesionalidad en los diferentes ámbitos de la Administración. Los criterios de mérito y capacidad no  deben agotar su funcionalidad en el acceso a la función pública, sino que han de vertebrar también el posterior acceso a puestos de mayor responsabilidad administrativa dentro de la estructura interna de las Administraciones.

Las formas de provisión, además, han de ofrecer a los titulares de los diferentes puestos de trabajo las condiciones adecuadas para garantizar un desempeño de sus funciones con estricta sujeción a la legalidad y bajo el principio de imparcialidad y de servicio objetivo al interés general.

El modelo establecido en el Proyecto de Ley no garantiza el necesario avance en la dirección señalada, pues la regulación que se contiene de la libre designación –contenida en su artículo 90- sigue dejando a la misma un campo amplísimo y no delimitado, al remitir a las relaciones de puestos de trabajo la decisión sobre la fórmula de provisión de los puestos de trabajo, sin ni siquiera delimitar de forma precisa las condiciones a que tal decisión ha de sujetarse: basta con atribuir al puesto de trabajo carácter directivo o entender que su contenido reviste una especial responsabilidad. Es decir, quien aprueba las relaciones de puestos de trabajo –el Consejero competente sobre función pública- tiene la posibilidad de extender de manera incondicionada la fórmula de la libre designación, lo que no resulta admisible al tratarse de una fórmula  de provisión de carácter extraordinario.

Frente a ello, esta Asociación entiende que la libre designación debe reducirse drásticamente, de manera que tal forma de provisión quede reservada para aquellos puestos singulares de jefatura de servicio que, por sus especiales características, se hallen ligados a tareas de planificación o de decisión estratégica. Todos los demás puestos deberán ser provistos mediante concurso de méritos, con convocatoria pública y sistema de valoración preestablecido. En ningún caso, la libre designación podrá aplicarse a puestos de trabajo relacionados con la selección y promoción del personal, con la contratación pública, con la intervención y fiscalización del gasto, con la inspección y el control de la actividad administrativa, con la representación y defensa jurídica, con el ejercicio de la potestad sancionadora y con las materias de urbanismo, ordenación del territorio, protección del medio ambiente, defensa de los consumidores y usuarios u otorgamiento de subvenciones públicas.

La realidad actual de la Administración de la Comunidad Autónoma, con una utilización abusiva de la libre designación, debiera corregirse de forma urgente. Su indebida extensión no solo ha supuesto una negación del principio de mérito y capacidad en una gran parte de la organización administrativa –posibilitando designaciones y ceses de carácter claramente político o arbitrario-, sino que, sobre todo, ha debilitado la cultura del mérito y de la objetividad en el acceso y en el desempeño de los puestos de trabajo, lo que sin duda ha incidido en la amplia crisis de legalidad que se ha experimentado en la Administración de la Comunidad Autónoma.

No puede dejar de destacarse el hecho de que los principales órganos de control interno –como son la Intervención General y la Inspección General de Servicios- tengan todos sus puestos de responsabilidad administrativa provistos mediante libre designación, lo que sin duda mediatiza de forma evidente el desempeño de sus labores de fiscalización.

La libre designación no solo excepciona el régimen de mérito y capacidad, sino que debilita la imparcialidad y contamina la organización de discrecionalidad, arbitrariedad y clientelismo.

Y, finalmente, en este análisis obligadamente selectivo, ¿cuál es el modelo de carrera profesional que contempla el Proyecto de Ley? ¿Es razonable y sostenible la opción adoptada?

El Estatuto Básico del Empleado Público contempla cuatro diferentes modalidades de carrera o promoción profesional, cuya regulación e implantación se remite a las respectivas Leyes de Función Pública aprobadas en desarrollo del mismo para cada Administración Pública.

Una de las principales novedades del Estatuto Básico es, precisamente, la modalidad de carrera horizontal, que posibilita la progresión profesional sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo, modalidad especialmente idónea para aquellas áreas de la función pública o colectivos profesionales cuyos puestos de trabajo no admiten un desarrollo de carrera vertical, quedando así limitada la mejora profesional y retributiva al simple reconocimiento de trienios, en concepto de antigüedad, o a la vía de la promoción interna.

Entendemos oportuna la implantación de la carrera administrativa horizontal en la Administración de la Comunidad Autónoma -la cual ya se aplica en los ámbitos de educación y sanidad-, pero no de manera exclusiva, como viene a hacer el Proyecto de Ley, sino combinada con la permanencia de la carrera vertical en el ámbito de la Administración General, complementándose la misma con el reforzamiento de la promoción interna.

La carrera vertical –derivada del desempeño de puestos de responsabilidad administrativa- no puede desaparecer por completo, como viene a propugnar el Proyecto de Ley, pues ello –combinado con el régimen previsto para la libre designación- coloca fuera del ámbito de promoción profesional objetiva aquellos puestos que resultan decisivos en el funcionamiento ordinario de la Administración, como son los de los titulares de los órganos administrativos, únicos habilitados para dictar resoluciones administrativas con eficacia exterior, hacia los ciudadanos.

Consideramos, por lo tanto, que el Proyecto de Ley no define de forma adecuada el modelo de carrera profesional de los funcionarios públicos, negando tal carácter a la carrera vertical, lo cual muestra la voluntad clara de desprofesionalizar el ámbito de las jefaturas de servicio y otros puestos de especial responsabilidad administrativa.

La opción en exclusiva por la carrera horizontal –con vocación universal, aplicable a todo el personal- conlleva un inevitable coste económico que en ningún momento aparece evaluado y que puede obligar, en un futuro próximo, a descartar el modelo por insostenible, una vez consolidados niveles de gasto imprevisibles.

En suma, el Proyecto de Ley no ordena debidamente las diferentes modalidades de carrera administrativa, descartando de manera injustificada la carrera vertical. Además, la regulación de los elementos esenciales del modelo queda remitida al posterior desarrollo reglamentario. Como expresamente se prevé en las disposiciones transitorias, cabe además la posibilidad de que la implantación de los sucesivos tramos de carrera horizontal se lleve a cabo de manera progresiva y quede condicionada a las disponibilidades presupuestarias. Como se ve, lo que no se sabe cuánto cuesta ni cómo se va a pagar se podrá ir demorando en el tiempo, quebrando con ello la propia consistencia del modelo.

Igualmente, esta Asociación ha de reiterar su radical rechazo a la previsión de consolidación del complemento de alto cargo para aquellos funcionarios que acceden al desempeño de cargos de naturaleza política o institucional (artículo 109.5 del Proyecto). Resulta incomprensible que se suprima la carrera vertical para quien desempeña puestos de responsabilidad administrativa y se mantenga la consolidación de derechos retributivos para quien desempeñe puestos de responsabilidad política.

¿Toda esta regulación que hemos visto refuerza realmente la profesionalidad, la imparcialidad, el compromiso con la legalidad y el interés público? ¿Estamos seguros de ello?