B) Transparencia pública.
Inadecuada utilización de
la noción de “Administración de la Comunidad Autónoma”,
como concepto restringido a la organización departamental. Omisión indebida del
Presidente y Gobierno de Aragón como sujetos obligados.
Ha
de cuestionarse la enunciación de los sujetos obligados que establece el
anteproyecto (en su artículo 4), al no utilizar una noción de Administración
congruente con la Ley
de la Administración
de la Comunidad Autónoma
de Aragón –en la que se comprende la administración departamental y la
administración institucional-, pero sobre todo debe destacarse la falta de
mención a los órganos políticos de la Administración e instituciones de la Comunidad Autónoma,
como son el Presidente y el Gobierno de Aragón, que no aparecen mencionados en
ningún apartado del artículo 4, y que en modo alguno pueden ser considerados
como parte de la
Administración, pues tanto el Estatuto de Autonomía de Aragón
como la legislación que lo ha desarrollado han querido establecer una
diferenciación clara entre órganos políticos y órganos administrativos,
reuniendo únicamente esa doble condición los Consejeros, en cuanto miembros del
Gobierno de Aragón y órganos superiores de la Administración
autonómica.
Definición de las
obligaciones en materia de transparencia.
Las
obligaciones de transparencia que se contienen en el artículo 6.1 del
anteproyecto no deberían alterar indebidamente lo previsto en el artículo 5,
relativo a los principios generales de publicidad activa, sin perjuicio de que
pudieran establecer un régimen más amplio al establecido en la ley estatal. La
consideración de “mayor relevancia” de la información a divulgar no puede
quedar sujeta al criterio subjetivo de la organización obligada a dar
publicidad a la misma, sino que debe ajustarse a criterios precisos señalados
por la propia norma.
Indebida regulación del
régimen de transparencia fijado para partidos políticos, organizaciones
sindicales y organizaciones empresariales o entidades privadas (artículo 8), al
rebajar el nivel de exigencia de la ley estatal.
Debe
observarse la inadecuada delimitación que establece el artículo 8 del
anteproyecto, al enunciar otros sujetos obligados al deber de transparencia
activa, como son los partidos políticos, las organizaciones sindicales y
organizaciones empresariales y otras entidades privadas que reciban
financiación pública.
La
regulación del anteproyecto es contradictoria con lo establecido en la ley
estatal, y en algunos casos rebaja el deber de transparencia, algo que no cabe
entender admisible para la ley autonómica. Cabría estimar que, respecto a
organizaciones privadas ajenas a la Administración autonómica, la ley autonómica no
debiera modificar los términos de la ley estatal, al objeto de que las
obligaciones de tales entidades sean similares en todo el territorio del
Estado, sin que su régimen de transparencia pueda verse agravado en unos
determinados territorios en función de lo establecido por cada Comunidad Autónoma.
Mejor desarrollo de las
obligaciones de publicidad activa en materia de función pública, regulando la
obligatoriedad de un boletín estadístico semestral –con especificación del
contenido obligatorio-, incluyendo entre la información obligatoria la publicación
de los índices de absentismo y de las sanciones disciplinarias impuestas,
preservando la identidad del sancionado.
Los
diferentes bloques de publicidad activa debieran ser objeto de una estructura
más clara, pues no resulta convincente diferenciar transparencia política e
información institucional, teniendo en cuenta que justamente son el Presidente
y el Gobierno de Aragón las instituciones autonómicas configuradas por el
Estatuto de Autonomía, sin que proceda dar tal reconocimiento a la Administración
Pública.
Debieran
igualmente deslindarse de forma más adecuada los temas de organización
administrativa, empleo público y calidad de los servicios públicos, cuyo
enunciado no resulta claro ni ordenado. Particularmente cuestionable es el
epígrafe del artículo 20, bajo la denominación “información sobre relaciones
con los ciudadanos”, al entender como relaciones los procedimientos
administrativos (actividad administrativa) o las cartas de servicios
Entendemos
que la obligación de transparencia activa en materia de empleo público debiera
concretarse en la obligación de elaboración de un boletín estadístico del
personal al servicio de la Comunidad
Autónoma, cuya regulación o contenido mínimo cabría precisar
en la ley, sin perjuicio de un posterior desarrollo reglamentario.
Se
considera también oportuno que entre la información expresamente contemplada en
la Ley, sobre la
materia de empleo público, se comprenda la información sobre índices de
absentismo laboral y sanciones disciplinarias impuestas.
Publicidad de los códigos
éticos aprobados para el personal al servicio de la Administración.
Un
aspecto completamente omitido en el anteproyecto de ley, y que merece
destacarse en este documento de alegaciones, es la necesaria publicidad que
merecen los diferentes códigos éticos o de conducta que se aprueben en el seno
de las diferentes organizaciones públicas y privadas a las que resulta de
aplicación esta ley.
Los
estándares de conducta exigibles –en particular, los señalados en el Estatuto
Básico del Empleado Público y la futura Ley de la Función Pública de Aragón- han
de figurar en el Portal de Transparencia de las respectivas instituciones
públicas, así como los informes que periódicamente se emitan por los órganos
responsables del control de su observancia.
Revisión de los
contenidos de transparencia política, y regulación directa del Registro de
bienes y actividades de los miembros del Gobierno de Aragón y altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Consideramos
que las obligaciones de transparencia en materia de buen gobierno o conflicto
de intereses no debiera tener cabida en esta Ley, salvo que se opte por su
inclusión como disposiciones adicionales que vengan a modificar el texto
vigente de la Ley
del Presidente y del Gobierno de Aragón.
Ello
es de aplicación a las previsiones del artículo 13 del anteproyecto respecto a
la previsión y contenido del Registro de actividades y de bienes y derechos
patrimoniales de los miembros del Gobierno de Aragón y altos cargos de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Asimismo,
no parece procedente limitar la publicidad de los acuerdos adoptados por el
Gobierno de Aragón por el criterio de la amplitud de su alcance (al reservarse
solo para los de “alcance general”). Deberían publicarse todos los acuerdos del
Gobierno de Aragón, al ser el máximo órgano político y administrativo que
dirige toda la actividad pública.
Base de datos normativa,
con el conjunto de leyes y reglamentos autonómicos vigentes (artículo 15.1).
Entendemos
que la referencia a una relación de normativa vigente debiera precisarse en el
sentido de configurarse como una base de datos de normativa autonómica
accesible a todos los ciudadanos.
Dicha
base debiera a su vez conectar o permitir el acceso a toda la documentación
correspondiente al proceso de elaboración de cada una de las normas, de manera
que sea posible conocer todos los antecedentes de cada una de las normas
vigentes.
Información activa sobre
existencia, composición y actividad de los órganos colegiados consultivos y de
participación de cada Administración.
Dentro
de la información sujeta a publicidad activa, se señala en el artículo 12.3 del
anteproyecto, la relación de “órganos colegiados adscritos”, mención que
creemos que debiera precisarse de forma más adecuada, para aludir no solo a los
órganos colegiados de carácter ejecutivo, sino también a los órganos de
participación y consulta –como es el Consejo de Protección de la Naturaleza o el Consejo
Escolar- o de coordinación –como es el caso del Consejo Local de Aragón o el
Consejo de Cooperación Comarcal-, haciendo pública su actividad y el conjunto
de los informes elaborados.
En
este sentido, debiera someterse también al deber de transparencia activa el
conjunto de Comisiones Delegadas del Gobierno de Aragón, informando de su
composición y actividad.
Información sobre
contratos públicos.
En
cuanto a la previsión de publicidad relativa a los proyectos y obras de
infraestructura, la obligación de publicidad debiera determinarse mediante un
criterio preciso que aporte seguridad y garantía de control, sustituyendo la
fórmula utilizada en el anteproyecto (los “más importantes”) por otra más
definida, ya sea en virtud de la cuantía o coste del proyecto o de la
naturaleza o características del contrato.
Resulta
además redundante la letra a) del artículo 16.4 del anteproyecto, dado que los
contratos de obra u otro tipo de contratos que puedan celebrarse con motivo de
la realización de una obra pública debieran entenderse comprendidos en lo ya
señalado, con carácter general, en el apartado primero del artículo 16, en el
que se comprenden todos los tipos de contratos suscritos por las entidades
sometidas al deber de transparencia señalado por la proyectada ley.
Especificar de forma
adecuada la información sobre gestión presupuestaria.
Aunque
buena parte de la información sobre la ejecución del gasto público puede
entenderse cubierta por las previsiones establecidas para contratos y
subvenciones y otros instrumentos de ejecución, sería oportuno reforzar la
regulación del artículo 19.1 del anteproyecto relativo al ciclo presupuestario,
completando su regulación con una referencia expresa a las modificaciones
presupuestarias realizadas y una especial previsión del acceso a los informes
de control emitidos por la
Cámara de Cuentas de Aragón y el Tribunal de Cuentas sobre la
gestión económica del conjunto del sector público autonómico y local, con
indicación de las consecuencias jurídicas que se hayan podido derivar de tal
fiscalización externa.
Asimismo,
reforzaría la transparencia en este ámbito la publicidad activa en cuanto al
periodo medio de pago a proveedores y también la información sobre el
cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
Identificar de forma
adecuada la información sobre eficacia y eficiencia de los servicios públicos y
evaluación de los diferentes servicios y políticas públicas.
La
información de la ejecución presupuestaria debe aparecer ligada de forma
expresa a la evaluación de los diferentes programas de gasto, con la
identificación de objetivos e indicadores de gestión, que permitan determinar
el grado de cumplimiento de los
objetivos y coste final de cada programa, aspecto que justificaría la
posibilidad de que los diferentes programas presupuestarios queden conectados a
los mecanismos de evaluación de eficacia y eficiencia de la gestión.
Respecto
a la información sobre planificación prevista en el artículo 14 del
anteproyecto, debiera establecerse la periodicidad de la información sobre la
evaluación del cumplimiento y resultados de los planes y programas, llevándose
a efecto de manera anual en los plurianuales y trimestral en los de carácter
anual.
Identificar de forma
adecuada todos los instrumentos de control de calidad –cartas de servicios y
otros- y resultados de evaluación de la mejora de calidad de los servicios
(reelaborar artículo 20).
Las
estrategias e instrumentos de calidad de los servicios públicos no reciben un
tratamiento claro en la Ley,
en la que se alude, en artículos separados, al Plan e Informe Anual de la Inspección General
de Servicios (artículo 12.3) y a las cartas de servicios o sugerencias y quejas
sobre el funcionamiento de los servicios públicos (artículo 20.1), sin que
exista una visión integral de todos los programas que conciernen a los
objetivos y evaluación de la calidad de los servicios públicos, congruente con
la normativa autonómica aprobada.
Tratamiento de los
informes anuales de las instituciones y órganos de control, como son la Cámara de Cuentas y el
Justicia de Aragón.
La
transparencia efectiva de la
Administración y el fomento de la mejora en el funcionamiento
de los diferentes servicios públicos debiera tener un indicador expreso en el
seguimiento y control de las observaciones o sugerencias realizadas tanto por
el Justicia de Aragón como por la
Cámara de Cuentas de Aragón, de manera que el conjunto de los
gestores públicos y también los ciudadanos pudieran conocer todos los elementos
de discrepancia o insuficiencias organizativas señaladas por ambos órganos de
control externo y las medidas impulsadas, en su caso, por la Administración
autonómica, para su posible subsanación.
Cada
una de las administraciones sujetas al control de la Cámara de Cuentas y del
Justicia de Aragón –o, en su caso, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del
Pueblo- debiera permitir tener un conocimiento preciso de las
recomendaciones o requerimientos
realizados por dichas instituciones a las diferentes
Elaboración de una guía
de actuación de la Intervención General
sobre criterios de fiscalización para seguridad jurídica de órganos gestores y
de ciudadanos.
Como
medida de buena administración y de transparencia en la gestión –válida para
particulares, gestores y órganos de control económico-financiero- debiera confeccionarse y ponerse a disposición
de todos los interesados una guía de actuación de la Intervención General
del Gobierno de Aragón que determina de forma clara y detallada los requisitos
exigibles y sujetos a control en cada actuación administrativa que dé lugar al
reconocimiento de obligaciones o derechos de contenido económico.
Debiera
delimitarse igualmente el alcance de los órganos de fiscalización y la
supremacía del criterio del órgano gestor en la interpretación de la normativa
material reguladora de cada uno de los sectores de la actividad pública, para
reforzar la eficacia administrativa.
Ejercicio del derecho de
acceso a la información pública.
Tanto
la titularidad como el ejercicio del derecho de acceso a la información pública
deberá reconocerse a todas las personas, con independencia de su nacionalidad o
de la minoría de edad o falta de capacidad, respetando los criterios de
representación legal que correspondan en cada caso así como las reglas del
ordenamiento foral aragonés en cuanto a la capacidad de obrar de los menores.
Sentido del silencio
administrativo.
El
artículo 32.2 del anteproyecto establece efectos estimatorios para la falta de
resolución expresa frente a las solicitudes de acceso a la información,
apartándose del criterio fijado en el artículo 20.4 de la Ley 19/2013, en el que se
dispone el carácter desestimatorio del silencio. Debe cuestionarse no solo la
procedencia jurídica de tal solución –contradictoria con lo señalado por la ley
estatal, dictada al amparo del artículo 149.1.1.ª CE para asegurar un
tratamiento homogéneo al conjunto de los ciudadanos españoles-, sino la propia
funcionalidad de tal solución, pues la estimación presunta de una solicitud de
información, por una parte, no garantiza la efectividad del acceso –si éste no
se asegura de manera efectiva, dando respuesta expresa o permitiendo el acceso
a la información demandada- ni tampoco posibilita la interposición de los
recursos establecidos para el caso de una desestimación presunta, lo que
constituye una garantía jurídica para los interesados.
Por
tales motivos, creemos que ha de adoptarse una solución coherente con la
normativa estatal –pues, en este caso, la norma autonómica no puede contravenir
el régimen fijado al amparo del artículo 149.1.1.ª CE- y reflejar en todo caso, la obligación de
resolver que corresponde a todas las administraciones públicas, de conformidad
con lo que establece el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Garantía de imparcialidad
de las unidades administrativas responsables de garantizar el derecho de
acceso.
Con
el fin de asegurar el funcionamiento imparcial de las unidades administrativas
que se prevén para asegurar el ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, el personal que las atienda deberá reunir la condición de funcionario
público.
El
anteproyecto de ley debiera fijar criterios más concretos sobre la adscripción
orgánica de las unidades de transparencia dentro de la organización
departamental de la
Administración de la Comunidad Autónoma,
entendiendo que la ubicación idónea de tales unidades serían las respectivas
Secretarías Generales Técnicas, por la función coordinadora que les asigna la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Consideramos
que la experiencia adquirida por la Administración autonómica en la aplicación del
derecho de acceso a la información ambiental debiera servir de modelo a la
gestión de las obligaciones de transparencia que la nueva regulación viene a
extender al resto de la
Administración de la Comunidad Autónoma
y demás ámbitos de la gestión pública.
Inadecuación del órgano
competente para resolver las solicitudes de información.
El
anteproyecto atribuye la competencia para resolver las solicitudes de acceso a
la información a los órganos superiores de la Administración
autonómica, es decir, a los titulares de los diferentes Departamentos (artículo
33.3), criterio que supone desconocer los principios de desconcentración y
descentralización por los que se ha de regir la actuación administrativa.
Creemos que se impone una reconsideración de dicho criterio de competencia, y
que cabría diferenciar la competencia de resolución en función de la entidad de
la información solicitada, previendo que determinadas solicitudes sean
resueltas tanto por los organismos públicos adscritos a cada Departamento
–conforme a un criterio de descentralización funcional- como por los
responsables de la estructura periférica de cada Departamento, coherentemente
con el principio de desconcentración territorial al que se ajusta la
organización administrativa y que ha de tener su reflejo también en la
distribución de competencias. Es más, la desconcentración territorial es el
criterio más coherente con la accesibilidad del ciudadano a la información
administrativa, al primar el principio de proximidad, en especial cuando dicho
acceso no se articula a través de medios telemáticos.
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