Con
motivo del trámite de información pública acordado por el Departamento de Presidencia y Justicia de Gobierno de
Aragón, en relación con el anteproyecto de ley de transparencia pública y
participación ciudadana (a partir aquí, el anteproyecto) , tras la toma de conocimiento del proyecto normativo por el
Gobierno de Aragón mediante acuerdo de fecha 18 de marzo de 2014, desde la Asociación para la Defensa de la Función Pública Aragonesa
deseamos formular unas alegaciones básicas al texto normativo elaborado.
Destacamos en primer lugar unas consideraciones de técnica
normativa que aconsejan una revisión general del texto, y precisamos en segundo lugar algunos contenidos que nos
parecen cuestionables o susceptibles de reconsideración, por su insuficiencia o
su inadecuación al ordenamiento jurídico, cerrando
el documento con un apartado de conclusiones.
1. CONSIDERACIONES DE TÉCNICA
NORMATIVA.
Primera.- Deficiencias
por falta de congruencia de la norma autonómica con la ley estatal de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, tiene como
señala su preámbulo un triple alcance: incrementa y refuerza la transparencia
en la actividad pública, reconoce y garantiza el acceso a la información y
establece las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables
públicos así como las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento.
Debe
destacarse, como elemento definitorio de la norma estatal aprobada, la amplitud
de su ámbito de aplicación, afectando todos sus contenidos a las
Administraciones de las Comunidades Autónomas. Así se establece en los
artículos 2.1.a), en todo lo relativo a la transparencia de la actividad
pública, y 25.2, en materia de buen gobierno, al señalarse que el Título II de la Ley será de aplicación a los
altos cargos o asimilados que, de acuerdo con la normativa autonómica, tengan
tal consideración.
Frente
al triple alcance o contenido de la ley estatal, el anteproyecto reviste el
carácter de mero desarrollo parcial, pues se limita a regular el bloque de
transparencia de la actividad pública, con la doble vertiente de publicidad
activa y derecho de acceso a la información pública, pero omite cualquier
referencia al bloque normativo referido a buen gobierno. Cabría admitir el
criterio legislativo de desgajar dicho contenido del relativo a transparencia
–en coherencia con el criterio expresado por numerosos expertos, que consideran
ambos contenidos suficientemente heterogéneos y dispares, como para ser regulados
en normas diferenciadas-, pero no parece aceptable que la regulación de
desarrollo correspondiente a buen gobierno no solo se extraiga del anteproyecto
de ley elaborado, sino que se difiera en el tiempo su desarrollo, máxime cuando
se trata de un contenido que debe entenderse plenamente en vigor, a la vista de
lo señalado en la disposición final novena de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
El
proyecto normativo autonómico sometido a información pública desarrolla, por lo
tanto, solo en parte la norma estatal, afectando únicamente al contenido
relativo a transparencia de la actividad pública. A dicho contenido añade un
título novedoso, como es el relativo a la participación ciudadana, al entender
que existe una directa vinculación entre transparencia y participación
ciudadana y que la suma de ambas técnicas dan origen a lo que en el texto
normativo se califica de “gobierno abierto”. En este sentido debe señalarse la
falta de diferenciación que, en la exposición de motivos, se practica respecto
a cada una de las áreas apuntadas, al tiempo que no se encuentra una
identificación suficiente de los contenidos propios de la normativa estatal que
marca la regulación básica o de los límites de dicha regulación a las
facultades normativas de la Comunidad Autónoma.
Debemos
señalar la sorprendente omisión que existe en la exposición de motivos a la Constitución
Española, olvidando con ello su posición suprema en el
ordenamiento jurídico en que debe integrarse la norma proyectada, siendo además
la norma a la que necesariamente se conecta la ley estatal de transparencia
pública y la que delimita tanto la potestad legislativa que se reserva al
Estado como aquella que pueden asumir y ejercer las diferentes Comunidades
Autónomas.
Consideramos
que no resulta jurídicamente aceptable que una exposición de motivos de una
norma invoque para su dictado la normativa de la Unión Europea o del Consejo de
Europa y los preceptos del Estatuto de Autonomía de Aragón y omita toda
referencia a la Constitución
Española, desconociendo que el único control de adecuación
jurídica de su contenido es precisamente lo establecido en la norma suprema del
ordenamiento jurídico español.
No
se debe ignorar, en suma, que el derecho de acceso a la información pública
viene a quedar definido por la legislación estatal como un derecho constitucional
de configuración legal, derivado de la previsión establecida en el artículo
105.b) de la Constitución
Española y delimitado y regulado al amparo de lo previsto en
su artículo 149.1.1.ª.
Segunda.- La norma
autonómica debe ajustar su contenido de forma más adecuada al marco de la
normativa estatal.
El
anteproyecto elaborado no lleva a cabo una articulación adecuada entre la
proyectada norma autonómica y la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno.
La Ley 12/2013 señala en su disposición final
octava los títulos competenciales al amparo de los cuales se aprueba la norma,
destacándose la diferente naturaleza de los mismos, pues si bien el artículo
149.1.18.ª se refiere a las “bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas” –lo que faculta a las Comunidades Autónomas para la aprobación de las
correspondientes normas de desarrollo-, el artículo 149.1.1.ª no conlleva la
aprobación de legislación básica susceptible de posterior desarrollo
autonómico, sino que viene a fijar las condiciones básicas que garantice la
igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el
cumplimiento de los deberes constitucionales. Al configurar la nueva Ley el
derecho de acceso a la información pública, estableciendo su régimen general,
sus condiciones de ejercicio y su régimen de impugnación, dicha regulación es
uniforme para el conjunto de las Administraciones Públicas, sin más capacidad
de las Comunidades Autónomas que completar aquellas previsiones que afecten a
su propio organización administrativa o llevar a efecto las precisiones,
mejoras o ampliaciones para las que les habilite la propia norma estatal.
Entendemos que ni la memoria justificativa ni la exposición de
motivos del anteproyecto de ley definen de manera adecuada el alcance de la
potestad normativa ejercida por la Comunidad Autónoma.
No basta la mención realizada en la exposición de motivos, al señalar que “la
presente ley tiene por objeto desarrollar, completar y ampliar las obligaciones
que contiene esta norma básica estatal, así como establecer los mecanismos para
garantizar la efectividad de los derechos que reconoce a los ciudadanos”. Esta
afirmación ni es suficiente ni cabe considerarla acorde al sistema de fuentes
de nuestro ordenamiento jurídico, pues los títulos competenciales precisados
por la ley estatal no permiten hablar, en sentido estricto, de una norma básica
susceptible de desarrollo en todos sus contenidos. Por otra parte, no cabe
desconocer que el anteproyecto de ley no tiene una plena correspondencia con la
ley estatal, pues, por una parte, no contiene la regulación en materia de “buen
gobierno”, y por otra lleva a cabo el desarrollo de una materia, como es la
“participación ciudadana” que no se contempla en la ley estatal, como ya se ha
indicado.
No
puede dejar de mencionarse el hecho de que la exposición de motivos no ponga en
relación los títulos competenciales invocados por la Comunidad Autónoma
para el dictado de la norma proyectada con los diferentes contenidos de la
norma elaborada y con las relaciones que, en cada uno de los ámbitos regulados,
ha de guardar la norma autonómica con la normativa estatal aprobada en cada
ámbito.
Con
independencia de lo señalado, y del diferente alcance que puede desplegar la
norma autonómica según la calificación que corresponda dar a la ley estatal
–cuya naturaleza resulta claramente diversa según su elaboración se sustente en
el título competencial contemplado en el artículo 149.1.1.ª o 149.1.18.ª-, debe
resaltarse el hecho de que una norma autonómica no puede ni debe recoger o
reproducir en sus artículos los contenidos propios de la legislación básica
estatal, pues tal técnica legislativa, como ha señalado expresamente el
Tribunal Constitucional, supone una invasión de la competencia legislativa del
Estado, único competente para aprobar los contenidos de la legislación básica.
Basta
comprobar la relación que guarda la
Ley de la
Administración de la Comunidad Autónoma
de Aragón, cuyo texto refundido fue aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001,
de 3 de julio, con la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para deducir la indebida
extensión de la regulación contenida en el anteproyecto, al reiterar
indebidamente gran parte del contenido estatal, en lugar de limitarse a recoger
las especialidades organizativas de la Comunidad Autónoma
o, en su caso, ampliar las obligaciones de transparencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma.
Aún
resulta menos procedente la regulación del derecho de acceso a la información
pública por parte de la Comunidad Autónoma
si consideramos que la regulación estatal de dicho régimen no se dicta al
amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española,
sino en virtud del artículo 149.1.1.ª, para asegurar las condiciones básicas de
ejercicio del derecho constitucional de acceso a la información pública,
haciendo derivar el mismo de lo previsto en el artículo 105.b) de la Constitución
Española. En el segundo de los supuestos, la regulación del
derecho se asume como una competencia propia del Estado –como se hizo en su
momento al regular el derecho a la atención en situación de dependencia,
regulación que no ha sido objeto de regulación o desarrollo legal por ninguna
Comunidad Autónoma, al entender que la regulación estatal fija el régimen común
aplicable en el conjunto del territorio español por las distintas
Administraciones Públicas competentes-, y por lo tanto, no resulta viable la
aprobación de normativa de desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas,
al no encontrarnos ante una normativa básica estatal en sentido estricto.
Tercera.- Las previsiones
de la norma autonómica no pueden desconocer los plazos de aplicación
directamente fijados por la ley estatal.
No
es posible ignorar el hecho de que la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, es de aplicación directa a
las Administraciones de las Comunidades Autónomas, ni tampoco que la misma
marca plazos precisos para su entrada en vigor. De acuerdo con ello, el
anteproyecto de ley no puede establecer previsiones temporales de vigencia que
contradigan la ley estatal, al menos en lo que afecte a los contenidos de
obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas.
En
este sentido, deben señalarse las dos previsiones temporales que contiene el
anteproyecto de ley para su futura entrada en vigor, tras su aprobación por las
Cortes de Aragón. Conforme a lo señalado en su Disposición final segunda, la Ley entrará en vigor a los
tres meses de su publicación en el “Boletín Oficial de Aragón”, pero tal
previsión genérica no impide que en la Disposición adicional primera se fije un plazo
especial para el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa,
señalando un plazo máximo de un año a contar desde la entrada en vigor de la Ley.
Frente
a tales previsiones, debe atenderse lo señalado en la Disposición final
novena de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, en la que se señalan tres fechas claras de
referencia: en primer lugar, las disposiciones previstas en el título II,
referido a buen gobierno, entran en vigor al día siguiente de su publicación en
el “Boletín Oficial del Estado”, es decir, el 11 de diciembre de 2013 (deben,
por lo tanto, entenderse ya vigentes y vinculantes para los altos cargos la Administración de la Comunidad Autónoma);
en segundo lugar, toda la regulación en materia de transparencia entrará en
vigor al año de su publicación (por lo tanto, el 11 de diciembre de 2014); y,
por último, los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales
dispondrán de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones
contenidas en la Ley
(plazo que concluye el 11 de diciembre de 2015).
Cuarta.- No consta la
estimación del coste económico de la ejecución de lo previsto en el
anteproyecto.
Se
desconoce si el Departamento responsable de la elaboración ha elaborado la
necesaria memoria económica que contenga la estimación del coste derivado de la Ley, como requiere la puesta
en marcha del Portal de la
Transparencia, el Consejo de Transparencia o las Unidades de
Transparencia en los diferentes Departamentos, así como todas las adaptaciones
de los servicios y unidades para asegurar la disponibilidad de la información
pública, ya sea para atender la obligación de transparencia activa o dar
respuesta a las peticiones de información realizadas por los ciudadanos.
La
toma de conocimiento por parte del Gobierno de Aragón requeriría, a su vez, que
el Departamento de Hacienda y Administración Pública, de conformidad con lo
señalado en la Ley
de Presupuestos de la Comunidad Autónoma,
hubiese informado favorablemente la viabilidad presupuestaria de la norma,
circunstancia que igualmente se desconoce.
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