PRESUPUESTOS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN: ¿CERRADOS POR ORDEN DEL CONSEJERO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

Nos hemos habituado a ver como algo normal un hecho que resulta particularmente anómalo, como es la facultad invocada por un Consejero del Gobierno de Aragón –en la actualidad, el Consejero de Hacienda y Administración Pública-, para decidir el cierre de los Presupuestos, es decir, el bloqueo de los créditos presupuestarios autorizados por las Cortes de Aragón, sometiendo con ello una norma legal –que necesariamente vincula al Gobierno- a una decisión exclusiva del Consejero responsable de la hacienda autonómica, cuyas consecuencias las sufren los restantes Departamentos del Gobierno de Aragón –cuyas actuaciones se ven privadas del correspondiente respaldo presupuestario- y los particulares, personas físicas y jurídicas que, por un motivo u otro, se hallen en una posición acreedora frente a la Administración autonómica o con una expectativa de acceder a una prestación o contraprestación financiada con créditos presupuestarios que han quedado inesperadamente bloqueados por la decisión del Consejero de Hacienda y Administración Pública.

Son muchos los interrogantes que suscita no solo el contenido de la Orden de cierre aprobada por el Departamento de Hacienda y Administración Pública –a propuesta de la Intervención General-, sino las circunstancias en las que tal norma se dicta. Nos limitaremos a apuntar muy sucintamente dichos interrogantes, para los que esta Asociación desea hallar respuesta o, mejor aún, desearía que quienes deben velar por el buen funcionamiento de la Administración pública dieran respuesta oportuna.

En primer lugar, debemos preguntarnos cuáles son los límites temporales a los que debe ajustarse el Consejero de Hacienda y Administración Pública, al decidir el cierre del Presupuesto de un determinado ejercicio. El carácter anual del Presupuesto y la naturaleza de las obligaciones contraídas por la Administración para el funcionamiento de los servicios públicos hacen difícil admitir que el cierre del Presupuestos pueda decidirse al comienzo del cuarto trimestre del ejercicio, cuando todavía quedan pendientes actuaciones por impulsar y obligaciones por atender que corresponden a una cuarta parte del ejercicio presupuestario. Es evidente que el cierre es una decisión que, por razones de estricta lógica, queda vinculada al término de un ejercicio, y que no constituye una facultad para anticipar, de manera injustificada, dicha finalización. La Ley de Hacienda o, en su caso, la Ley de Presupuestos de cada ejercicio debieran establecer los límites temporales a los que ha de ajustarse el Consejero de Hacienda y Administración Pública a la hora de establecer las operaciones de cierre de un ejercicio, para que quede suficientemente respetado el carácter anual de la norma presupuestaria.

En segundo lugar, es evidente que el principio de jerarquía normativa ha de respetarse por cualquier disposición general que se apruebe, en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Ninguna Orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública puede privar de validez los contenidos normativos propios de la Ley de Hacienda o de la Ley de Presupuestos, salvo que en éstas se prevea expresamente tal facultad. Es decir, la Orden de cierre no es una norma de excepción a través de la cual queda sin valor ni efecto alguno cualquier previsión contenida en Leyes de superior rango. La Orden de cierre ha de contar con una delimitación clara de su ámbito material de decisión, sin que en la misma puedan incorporarse decisiones que contravienen de forma manifiesta normas legales que, por razón de jerarquía normativa, deben necesariamente respetarse. No existe garantía de que la Orden de cierre se atenga a un elemento tan básico de ordenación de la potestad reglamentaria.

Y en tercer lugar, la Orden de cierre ha de ajustarse a principios generales del ordenamiento jurídico tan básicos como son la seguridad jurídica y la interdicción de la arbitrariedad, además de respetar los principios de actuación de la Administración Pública, entre los cuales el de eficacia ocupa una posición central. Es evidente que las condiciones de aprobación de la Orden –siempre por sorpresa- y los plazos establecidos en ella para la presentación de documentos contables ante la Intervención General, sin tiempo razonable para asegurar la tramitación de procedimientos pendientes, son contrarios a los requisitos que imponen los principios de seguridad jurídica y eficacia administrativa, previstos ambos en la norma constitucional y, por lo tanto, de obligado cumplimiento en cualquier decisión administrativa o normativa que se adopte.

Junto a los anteriores principios no cabe olvidar el relativo a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, cuya vulneración parece evidente en la Orden 6 de octubre de 2014, del Departamento de Hacienda y Administración Pública, de operaciones de cierre del ejercicio 2014. No solo la aprobación de la Orden resulta inmotivada, y resulta incluso contraria a los fines que establece el artículo 57 de la Ley de Hacienda para su dictado, sino que la disposición final primera que contiene parece querer atribuir al Consejero la facultad de inaplicar la propia Orden, por razones de excepcionalidad que corresponde apreciar libremente al propio responsable de Hacienda y Administración Pública. Dicha disposición señala: “El Consejero de Hacienda y Administración Pública podrá, por resolución escrita, en casos concretos y puntuales y ante una situación excepcional, ordenar la tramitación de un expediente alterando el programa de cierre contable establecido en la presente orden, siempre previa petición escrita del Departamento correspondiente motivando la citada excepcionalidad del caso concreto que solicite”. Con ello el Consejero se autoatribuye la facultad de inaplicar la Orden en casos concretos que pueda decidir con plena libertad. Tal previsión, en definitiva, viene a sustituir la norma por la voluntad del Consejero, estableciendo con ello un criterio de gestión inaceptable en un Estado de Derecho que debe preservar el principio de legalidad y la igualdad de todos ante la Ley.

Todo ello impone, a nuestro juicio, una revisión de los fundamentos, contenidos y fines de la Orden de cierre del ejercicio que se aprueba anualmente por el Departamento de Hacienda y Administración Pública, resultando oportuno a nuestro juicio que la misma sea sometida a un análisis del Consejo Consultivo de Aragón, de manera que este órgano consultivo pueda establecer las condiciones en que tales Órdenes de cierre presupuestario deben emitirse y, en su caso, proponer los cambios normativos necesarios para asegurar todos los principios jurídicos que pueden verse vulnerados o comprometidos con la actual práctica del Departamento de Hacienda y Administración Pública. Asimismo, sería oportuno que la Cámara de Cuentas de Aragón analizase igualmente las exigencias a las que debe ajustarse la Orden de cierre de presupuestos.