De
acuerdo con lo previsto, proseguimos la publicación de los contenidos del
Documento de Propuestas de Buen Gobierno y Buena Administración, con el fin de
que todas las personas interesadas en realizar aportaciones o críticas al
mismo, puedan formular las mismas mediante correo a la dirección asocfuncionpublica@yahoo.es. o a
través de comentarios en el propio blog.
En
esta nueva entrega del documento se incluye un primer conjunto de medidas
correspondientes al bloque de Propuestas de Buena Administración, apartado “Función Pública”.
Aprobación
de una Ley de Función Pública de Aragón.
Ocho
años después de la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público, la Comunidad Autónoma
de Aragón sigue careciendo de una Ley de Función Pública que desarrolle el
modelo de función pública autonómica en el marco establecido por dicho Estatuto.
Este hecho no solo cuestiona la capacidad para aprobar la necesaria norma de
desarrollo, sino que también permite dudar de la idoneidad del propio Estatuto
Básico, cuyas previsiones parecen contar con escasa viabilidad como lo
evidencia su falta de desarrollo en el ámbito de la Administración
General del Estado. El retraso acumulado en el desarrollo del
Estatuto Básico es indicio tanto de la escasa voluntad política para ordenar adecuadamente
la función pública como de la carencia de soluciones técnicas solventes para
llevar a cabo tal ordenación.
Pese
a ello, y sin perjuicio de la oportuna clarificación sobre la solvencia de la
legislación básica en la materia, es necesario establecer como objetivo
prioritario la elaboración de una Ley de
la Función Pública
de Aragón, ley que debiera ser la garantía de una función pública profesional
complementada con una función directiva profesional.
La
regulación de la carrera profesional es un elemento central en la definición
del modelo de función pública y sus términos han de ajustarse necesariamente a
los principios establecidos por la Constitución y el Estatuto Básico del Empleado
Público. Entendemos oportuna la implantación de la carrera administrativa
horizontal en la
Administración de la Comunidad Autónoma
–la cual, de hecho, ya se aplica en los ámbitos de educación y sanidad-, pero no
de manera exclusiva, sino combinada con la permanencia de la carrera vertical
en el ámbito de la
Administración General, complementándose la misma con el
reforzamiento de la promoción interna vertical y horizontal.
Han
de modificarse de manera radical los criterios de movilidad del personal de la Administración, y
el desempeño de los puestos ha de quedar sujeto a criterios de cualificación
profesional y de evaluación de desempeño, primando el logro de objetivos de las
unidades y órganos administrativos sobre el estricto desempeño personal de cada
empleado público.
Han
de reforzarse los elementos que aseguren la imparcialidad de los servidores
públicos en el ejercicio de sus funciones, introduciendo todos aquellos
mecanismos que permitan controlar la eficacia y cumplimiento de objetivos de
gestión, así como el respeto de las normas de conducta a las que han de sujetar
su actuación todos los miembros de la función pública.
En
todo caso, la aprobación de la Ley
de Función Pública de Aragón ha de enmarcarse en una más amplia revisión del
funcionamiento de las Administraciones Públicas, procediendo a una revisión
simultánea de la Ley
de la Administración
de la Comunidad Autónoma
de Aragón, y a una reordenación de la función pública del conjunto de las
entidades locales aragonesas.
Entendemos que el posible aval de los
sindicatos de la función pública a un
proyecto de ley del gobierno no es garantía de su racionalidad, ni debe forzar
o limitar el libre debate de los grupos parlamentarios, que deben atender
prioritariamente al interés público y general de los ciudadanos a los que
representan.
Oferta Pública de Empleo y derecho de acceso de los ciudadanos a la
función pública.
El acceso al empleo público ha de ser objeto de
especial garantía, dada la relevancia que el mismo tiene para asegurar el pleno
ejercicio del derecho constitucional reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución Española,
reiteradamente incumplido por las Administraciones, y en particular por el
Gobierno de Aragón, como ha quedado acreditado por las sentencias del Tribunal
Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que anularon las Ofertas
de Empleo Público de 2007, 2010 y 2011, al no incluir la totalidad de las
plazas vacantes ocupadas por funcionarios interinos.
Han de corregirse las elevadas tasas de interinidad
existentes en los diferentes sectores de la Administración de la Comunidad Autónoma,
puestas claramente de manifiesto por el informe elaborado por el Justicia de
Aragón sobre el estado del empleo público en la Comunidad Autónoma
de Aragón, en diciembre de 2012, o por los Boletines estadísticos elaborados
por la propia Dirección General de la Función Pública y Calidad de
los Servicios.
El
Gobierno de Aragón debe aprobar la
Oferta de Empleo Público durante el primer trimestre de cada
año, con el fin de atender las necesidades de personal de los diferentes sectores
de la Administración,
garantizando con ello el derecho de acceso a la función pública que reconoce a los ciudadanos el artículo
23.2 de la Constitución
Española. Con una selección adecuada del personal se asegura
que el desempeño de las funciones públicas se ajuste a criterios de mérito y
capacidad, según dispone el artículo 103.3 de la Constitución, y se
atribuya a funcionarios de carrera, cuyo régimen jurídico contiene el conjunto
de derechos y deberes imprescindibles para garantizar la necesaria profesionalidad
e imparcialidad y posibilitar el servicio objetivo a los intereses generales.
Los
principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad han de asegurarse
asimismo en la selección del personal propio de las entidades de derecho
público y de las empresas públicas de la Comunidad Autónoma, debiéndose incluir
las necesidades de las primeras en la correspondiente oferta anual de empleo
público, junto con las necesidades generales de la Administración
departamental.
La Oferta anual de Empleo Público ha de incluir la totalidad
de las vacantes ocupadas por personal interino, tal y como exigen el Estatuto
Básico del Empleado Público y la
Ley de Ordenación de la Función Pública aragonesa,
ajustándose al criterio establecido por el Tribunal Supremo en la sentencia que
anuló la Oferta
de Empleo Público para 2007 aprobada por el Gobierno de Aragón.
El
cumplimiento de la obligación legal de aprobar
anualmente la oferta de empleo público ha de ir acompañado del conjunto de
medidas para asegurar la ágil, correcta y transparente realización de los
procesos selectivos aprobados por cada oferta anual de empleo público,
estableciendo en especial un sistema reglado y transparente de designación de
los tribunales de selección como ha sido propuesto en una sugerencia del
Justicia de Aragón.
Entendemos
que debe superarse de manera definitiva la improcedente técnica de las tasas de
reposición de efectivos, que tradicionalmente se establecen en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado, limitando de manera irracional la oferta anual de empleo público de
las Administraciones Públicas, y contraviniendo el modelo establecido por el
Estatuto Básico del Empleado Público, cuyo desconocimiento ha de entenderse que
supone un menoscabo del contenido esencial del derecho fundamental de acceso al
empleo público.
Asimismo debe rechazarse la posibilidad
de que, mediante leyes a medida como la de supresión del CASAR, se incorpore a la Administración
personal que no ha sido seleccionado por estrictos criterios de igualdad,
merito y capacidad, a través de procesos homologables a los de la Oferta de Empleo Publico.
Competencia profesional de los altos cargos y directivos.
Los
criterios de gestión que establece la
Ley de la
Administración de la Comunidad Autónoma
de Aragón -en especial, los de eficacia y eficiencia y de responsabilidad por
la gestión pública- requieren que la elección de los titulares de los órganos
directivos de la
Administración, como son las Direcciones Generales y las
Secretarías Generales Técnicas y demás órganos equiparados a las mismas, se
produzca atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia
relacionada con el área respectiva de la gestión administrativa.
Debe
procurarse que su cobertura se efectúe por personas de probada competencia
profesional, experiencia y capacidad, dando cabida a las Cortes de Aragón en la
valoración de los méritos de los candidatos propuestos en un trámite de
comparecencia pública como el propuesto al abordar la asunción de un Código de
Buen Gobierno. En todo caso, los titulares de las Secretarías Generales Técnicas
habrán de reunir la condición de funcionarios superiores de cualquier
Administración Pública, mediante un régimen similar al establecido para los Subsecretarios
por la Ley de
Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado (LOFAGE).
El Gobierno de Aragón, en el marco de las previsiones
contenidas en el artículo 13 de la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público, establecerá el régimen jurídico del personal directivo de la Comunidad Autónoma
de Aragón y de las entidades locales aragonesas.
Dada su condición de profesionalidad, el personal
directivo únicamente perderá su condición por las causas de pérdida de la
condición de funcionario de carrera o de las de personal laboral, en el caso de
que, excepcionalmente, tuviera la condición de dicho personal sometido a la
relación laboral de carácter especial de alta dirección.
El personal directivo, sin perjuicio de las
responsabilidades disciplinarias en que incurra, no podrá ser cesado
discrecionalmente, sino previo expediente contradictorio, previa resolución
motivada, tras una evaluación negativa de su desempeño, que muestre una notoria
falta de rendimiento que no implique inhibición, garantizándose en este caso
otro puesto de trabajo en los términos que prevea la Ley de Función Pública de la Comunidad Autónoma.
Ordenación
y publicidad de las relaciones de puestos de trabajo.
La
aprobación de las relaciones de puestos de trabajo es un elemento clave para la definición de las estructuras
administrativas de departamentos y organismos públicos, determinando tanto la
dimensión de su plantilla como las concretas características del personal
necesario para el ejercicio de sus funciones. Pese a ello, tanto el
procedimiento de aprobación y modificación de estos instrumentos de ordenación
de la función pública como los criterios de definición de los respectivos
puestos de trabajo siguen siendo un campo dominado por la arbitrariedad
administrativa.
Debemos
insistir en que la definición adecuada de las relaciones de puestos de trabajo
es la tarea primordial en la reordenación administrativa y que la reducción de
efectivos, en la medida en que resulte necesaria, no ha de operar a través de
tasas de reposición en los efectivos personales, como se ha venido haciendo
hasta ahora, sino a través de la contracción de las relaciones de puestos de
trabajo, acompañado de las consiguientes medidas de redistribución o supresión
de personal funcionario o laboral.
Las
relaciones de puestos de trabajo, debidamente articuladas, han de condicionar
tanto la selección de personal –al detectarse las necesidades efectivas de
personal de nuevo ingreso- como los criterios de movilidad interna e interadministrativa,
y ha de servir igualmente de guía para establecer las líneas de formación y
perfeccionamiento profesional del conjunto de empleados públicos, de acuerdo
con las áreas funcionales a que correspondan los diferentes puestos de trabajo.
El
contenido de las relaciones de puestos de trabajo ha de ser objetivo, evitando
que las condiciones de los puestos se alteren en función de personas concretas
o decisiones meramente coyunturales.
Las
relaciones de puestos de trabajo han de ser públicas y su contenido accesible
al conjunto de los empleados públicos y de los ciudadanos, a excepción de los datos
personales de ocupación.
Formación y provisión como elementos
de carrera administrativa y profesionalización de la función pública.
El
derecho individual a la formación continua y a la actualización permanente de
conocimientos y capacidades profesionales, ligado directamente al deber de
recibir la formación profesional necesaria y de mantener actualizado su
formación y cualificación, debería ser objeto de un desarrollo adecuado en la futura
Ley de la Función Pública
de Aragón, mediante la previsión de Planes de formación a establecer para los
diferentes sectores de la función pública, así como la previsión de itinerarios
individuales de formación, vinculados al desarrollo de carrera profesional.
El
principal activo con que cuentan la Administración de la Comunidad Autónoma
y las de las entidades locales es su capital humano, por lo que debe asegurarse
su formación continua y el desarrollo de sus habilidades a lo largo de toda su
carrera profesional, asegurando la utilización preferente y óptima de sus
capacidades y evitando su descapitalización y la infrautilización de los
recursos profesionales.
En el marco del Estatuto Básico del Empleado
Público, deben definirse nuevos conceptos de carrera administrativa que
permitan obtener el mejor rendimiento del personal público, garantizando en
cualquier caso su independencia y el servicio al ciudadano. Ha de diseñarse un
modelo de formación que permita el reforzamiento de los criterios de
profesionalidad en el ejercicio de las funciones administrativas y de la
gestión pública.
El sistema de provisión de puestos de trabajo y el
desarrollo de la carrera profesional debe articularse sobre estrictos criterios
de mérito y capacidad, apreciados a través de los mecanismos de evaluación del
desempeño a introducir en desarrollo de lo previsto por el Estatuto Básico del
Empleado Público.
De igual modo, debe velarse por una adecuada
regulación y gestión del sistema de provisión de puestos, favoreciendo la
necesaria reducción del alto número de situaciones de provisionalidad
actualmente existentes, y racionalizando la movilidad de las diferentes clases
de especialidad de funcionarios públicos, al objeto de asegurar la
profesionalidad e imparcialidad en todos los ámbitos de la Administración
autonómica, reduciéndose el ámbito de aplicación del sistema de provisión por
libre designación.
Ha de primarse como mecanismo de provisión el
concurso de méritos, procediéndose a una mejora del actual baremo de méritos y
de las convocatorias de concurso, de modo que se introduzca flexibilidad y seguridad
en los distintos procesos de provisión, reduciendo el margen de
discrecionalidad de las comisiones de valoración. Un Registro de méritos de los
empleados públicos, que permita certificar los méritos específicos y generales
que corresponden a los puestos solicitados en un determinado procedimiento de
provisión, evitará que su consideración
pueda quedar atribuida al exclusivo criterio de cada comisión de valoración
actuante.
Ha de reducirse drásticamente la libre designación, de manera que solo sean de
libre designación algunos puestos singulares de jefatura de Servicio por sus
especiales características, por estar ligados a tareas de planificación o de
decisión estratégica. Todos los demás puestos no directivos deberán ser de
acceso por estricto concurso de méritos –ordinario o específico- con
convocatoria pública y sistema de valoración preestablecido. En ningún caso la
libre designación podrá aplicarse a puestos de trabajo con funciones
relacionadas con la selección y promoción del personal, con la contratación pública, con la intervención
y fiscalización del gasto, con la inspección, con la representación y defensa
jurídica, con el ejercicio de la potestad sancionadora y con las materias de
urbanismo, ordenación del territorio, protección del medio ambiente, defensa de
los consumidores y otorgamiento de subvenciones públicas.
No
puede dejar de destacarse el hecho de que los principales órganos de control
interno –como son la
Intervención General y la Inspección General
de Servicios- tengan todos sus puestos de responsabilidad administrativa
provistos mediante libre designación, lo que sin duda mediatiza de forma clara
el desempeño de sus labores de fiscalización.
La
transferencia de competencias de titularidad estatal ha supuesto que a lo largo
de estos últimos años funcionarios de origen aragonés o con lazos familiares o
afectivos con Aragón vieran
imposibilitado o dificultado su retorno. Se propone la realización de concursos
de traslado que permitan la movilidad interadministrativa, fijando normas
comunes, valoración homogénea de méritos y condiciones de reciprocidad. Por lo
tanto, es necesario establecer un marco normativo como consecuencia de los
criterios de coordinación que se fijen por la correspondiente conferencia
sectorial.
Garantías
de legalidad y transparencia de la negociación colectiva.
La
negociación colectiva en el ámbito de la función pública, como mecanismo de
participación del personal que presta sus servicios en las distintas
Administraciones Públicas y cuya detallada regulación se contiene en el nuevo
Estatuto Básico del Empleado Público, constituye uno de los principales
elementos de la actual realidad de las Administraciones Públicas.
Dicha
regulación sujeta la validez y eficacia jurídica de los posibles acuerdos o
pactos alcanzados entre Administración y Sindicatos a una serie de requisitos
formales, como son la necesaria ratificación por el Gobierno de Aragón y su
posterior publicidad, mediante la publicación del texto íntegro del acuerdo o
pacto en el Boletín Oficial de Aragón, y otros materiales como son los
principios de legalidad y suficiencia presupuestaria.
Dada
la equiparación de acuerdos y pactos con normas de rango reglamentario, debe
asegurarse que la ratificación de los mismos cuente con todos los trámites
requeridos para la aprobación de disposiciones de carácter general, debiendo
procederse de igual modo cuando los acuerdos afecten a materias propias de la
competencia de las Cortes de Aragón -por existir reserva de ley-, en cuyo caso
el acuerdo alcanzado podrá servir de base a la propuesta que el Gobierno
tramite ante la Cámara,
a quien finalmente ha de corresponder su aprobación, mediante la decisión
legislativa que proceda.
En
suma, la negociación colectiva en la Administración autonómica ha de asegurar el
conocimiento de los acuerdos y pactos alcanzados por parte de todo el personal
sujeto a los mismos, y el contenido de tales acuerdos y pactos ha de ser
sometido a los informes preceptivos necesarios para que el Gobierno de Aragón
proceda a la ratificación de los mismos, respetando en todo caso la decisión
final que corresponda adoptar a las Cortes de Aragón en materias sujetas a
reserva de ley.
Deben
contemplarse los conflictos de intereses que pueden incidir en el ámbito de la
negociación colectiva –cuando los representantes de la Administración
quedan incluidos en el ámbito de aplicación de los acuerdos alcanzados-, y debe
igualmente evitarse que la negociación colectiva termine configurándose como un
“pacto en perjuicio de terceros”, al hacer recaer las consecuencias de sus
acuerdos sobre los ciudadanos –pese a no estar presentes en las mesas de
negociación-, pese a ser quienes sostienen con sus impuestos a la Administración y
quienes se relacionan con la misma como usuarios de los diferentes servicios públicos.
