La interposición del recurso
de amparo constitucional frente al Real Decreto 228/2014, de 4 de abril, sobre
Oferta de Empleo Público para 2014, aprobado por el Gobierno, y también frente
a las resoluciones judiciales del Tribunal Supremo, por las que desestima el
recurso contencioso-administrativo promovido contra el citado Real Decreto e
inadmite el incidente de nulidad de actuaciones formulado frente a la sentencia
desestimatoria, como son la sentencia de 2 de diciembre de 2015 y la
providencia de 26 de enero de 2016, se justifica al entender que tales
actuaciones han infringido los artículos 23.2 y 24.1 de la Constitución Española,
en los que se reconocen el derecho de acceso a la función pública en
condiciones de igualdad y el derecho a la tutela judicial efectiva de derechos
e intereses legítimos, respectivamente.
La trascendencia
constitucional de la demanda formulada reside en la importancia del fallo
solicitado para la interpretación de importantes preceptos de la Constitución (como
son los artículos 23.2 y 103.3), precisando con ello el “modelo constitucional
de función pública”, y para la garantía del derecho fundamental de acceso a la
función pública en condiciones de igualdad, como una de las piedras angulares
de dicho modelo, hoy claramente desdibujado por la reiterada invocación de las
“tasas de reposición de efectivos” como límite al ejercicio de dicho derecho y
la consiguiente crisis del modelo de acceso a la función pública.
La especial trascendencia
constitucional del recurso, en lo relativo al derecho reconocido en el artículo
23.2 CE, puede apoyarse en las razones siguientes:
NO
EXISTE UNA DOCTRINA CONSTITUCIONAL SOBRE LA NECESIDAD DE APROBACIÓN
DE OFERTAS DE EMPLEO PÚBLICO COMO GARANTÍA NECESARIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Resulta
necesario delimitar el alcance del derecho de acceso a la función pública y
precisar el contenido esencial del mismo, de manera que no puedan desconocer
sus exigencias ni el legislador al aprobar normas presupuestarias de contención
del gasto de personal ni los órganos de gobierno de las distintas
Administraciones al aprobar las necesarias ofertas anuales de empleo público.
El
derecho de acceso a la función pública es un derecho fundamental de
configuración legal, cuya regulación ha venido a precisar, desde 2007, el
Estatuto Básico del Empleado Público, siendo tal configuración la que debiera
vincular a todas las Administraciones Públicas, dado el carácter básico de tal
norma, dictada al amparo del artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española
y, en desarrollo, del artículo 103.3 CE.. Sus artículos 10.4 y 70 vienen a
concretar, a nuestro juicio, el contenido esencial del derecho fundamental de
acceso en lo que concierne a oferta de empleo público.
EL
DERECHO DE ACCESO A LA
FUNCIÓN PÚBLICA ES UN ELEMENTO ESENCIAL EN EL MODELO
CONSTITUCIONAL DE FUNCIÓN PÚBLICA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 103.3 CE.
El
derecho de acceso a la función pública está directamente vinculado con otros
mandatos constitucionales, recogidos en el artículo 103.3, al señalar la
necesidad de que el acceso a la función pública sea conforme a los principios
de mérito y capacidad y que se establezcan garantías para la imparcialidad de los
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones. Ambos principios o
exigencias solo pueden verse satisfechos con la realización de procesos
selectivos públicos, previa aprobación de oferta de empleo público, en la que
se concreten los requisitos de mérito y capacidad para acceder a la condición
de funcionario de carrera, siendo la inamovilidad de tales funcionarios la
garantía que expresamente configura el Estatuto Básico del Empleado Público
para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas.
SIN
UNA DOCTRINA CONSTITUCIONAL CLARA LOS TRIBUNALES CARECEN DE UN CRITERIO
INTERPRETATIVO SUFICIENTE PARA GARANTIZAR DE MANERA ADECUADA EL DERECHO
FUNDAMENTAL.
La
existencia de resoluciones judiciales discrepantes en cuanto a la interpretación
del artículo 23.2 CE, tanto en el ámbito del Tribunal Supremo como en los
Tribunales Superiores de Justicia de Aragón, ante la ausencia de una
interpretación precisa por parte del Tribunal Constitucional, genera falta de
seguridad jurídica tanto a las Administraciones que han de aprobar las
respectivas ofertas anuales de empleo público como a los candidatos que
participan en los respectivos procesos selectivos convocados en ejecución de
dichas ofertas. La judicialización frecuente de tales procesos de oferta –en
buena parte, a iniciativa de los Servicios Jurídicos del Estado- se debe, en
gran medida, a la ausencia de una jurisprudencia consolidada sobre el derecho
de acceso a la función pública.
LOS
LÍMITES INTRODUCIDOS POR LAS LEYES DE PRESUPUESTOS DEBEN RESPETAR EL CONTENIDO
ESENCIAL DEL DERECHO, CUYO ENJUICIAMIENTO CORRESPONDE REALIZAR AL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL. LAS LEYES DE PRESUPUESTOS CONTRAVIENEN EL DESARROLLO DEL
DERECHO REALIZADO POR EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO.
El
principal elemento distorsionador en el ejercicio del derecho de acceso a la
función pública, además de la falta de aprobación de oferta de empleo público
por parte de algunas Administraciones (lesión por omisión o inactividad), viene
constituido por los límites fijados en las Leyes de Presupuestos Generales del
Estado, a través de la expresa exclusión de incorporación de personal de nuevo
ingreso y la utilización de la técnica de las “tasas de reposición de
efectivos”, por las que se excepciona la prohibición general de nuevos ingresos
en determinadas áreas preferentes, permitiendo la ocupación de un porcentaje de
las vacante generadas a lo largo del ejercicio anterior susceptibles de ser
cubiertas con personal de nuevo ingreso.
La
interpretación que Administraciones y Tribunales han venido aplicando –con
determinadas excepciones- en relación con dicha técnica de limitación, en
cuanto a las vacantes susceptibles de inclusión en la oferta de empleo público,
ha sido claramente restrictiva y lesiva para la realización del derecho de
acceso a la función pública, contradiciendo los términos fijados por el
Estatuto Básico del Empleado Público, particularmente en su artículo 10.4,
donde se prevé la obligatoriedad de incluir en oferta todas las plazas vacantes
ocupadas por personal interino, salvo que se proceda a la amortización de los
puestos.
El
Estatuto Básico del Empleado Público ha establecido diferentes supuestos en los
que cabe acudir a la figura del personal interino, pero en el supuesto previsto
para atender la necesidad de cubrir plazas vacantes de carácter estructural o
permanente se establece la obligación legal de su incorporación en la
correspondiente oferta de empleo público, para asegurar con ello la selección
del personal conforme a los criterios constitucionalmente establecidos. No
resulta por tanto admisible que tales supuestos de plazas estructurales
vacantes y ocupadas por personal interino se vean excluidas de las
correspondientes ofertas mediante una aplicación inadecuada de las tasas de
reposición de efectivos, que debe operar exclusivamente sobre plazas vacantes
estrictas, sin ocupante.
LOS
LÍMITES DE LAS LEYES DE PRESUPUESTOS AL SISTEMA DE ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO
RESULTAN INIDÓNEOS, PUES ADEMÁS DE NO CONTENER EL GASTO PÚBLICO MENOSCABAN EL
MODELO DE FUNCIÓN PÚBLICA Y LESIONAN EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA MISMA.
El
resultado de la aplicación de las tasas de reposición de efectivos como límite
a la inclusión en oferta de empleo público de aquellas plazas vacantes ocupadas
por interinos no solo lesiona el ejercicio del derecho de acceso a la función
pública a dichas plazas, sino que comporta un creciente nivel de interinidad en
el conjunto de la función pública, cuya gravedad ha sido destacada por
diferentes instituciones, como el Defensor del Pueblo o el Consejo Económico y
Social de España, y que tiene claros efectos en la desprofesionalización y
merma de la garantía del principio de imparcialidad del personal de las
Administraciones Públicas.
La
existencia del previo pronunciamiento del Tribunal Constitucional, en STC.
178/2006, de 6 de junio, sobre la idoneidad de la Ley de presupuestos generales
del Estado, en tanto vehículo de dirección y orientación de la política
económica del Gobierno, para limitar la oferta de empleo público, como modo de
contención del gasto público, no debiera impedir la admisión del presente
recurso de amparo, pues la citada sentencia, en primer lugar, es anterior al
Estatuto Básico del Empleado Público y a sus concretas medidas para corregir las
altas tasas de interinidad existentes en las Administraciones Públicas, y en
segundo lugar dicho pronunciamiento no toma en consideración la presencia de un
derecho constitucional, cuyo contenido esencial resulta indisponible para todos
los poderes públicos, incluido el legislador. El análisis de dicha sentencia,
sobre el obligado sometimiento a la legislación básica en materia de gasto
público, debiera ser completado con el relativo al necesario respeto al
contenido esencial de un derecho fundamental por parte del conjunto de los
poderes públicos, incluido el legislador estatal al aprobar la Ley de Presupuestos.
Debe
valorarse el hecho de que los citados límites presupuestarios, en la forma en
que se vienen aplicando, no conllevan una limitación del gasto de personal de
las Administraciones Públicas, sino que su verdadero efecto ha sido una
desnaturalización del régimen de acceso a la función pública
constitucionalmente establecido y una quiebra del principio de igualdad en
dicha materia, generándose grandes volúmenes de personal interino, cuya
continuidad se erige como traba antijurídica para el correcto funcionamiento
del régimen de ingreso en la función pública, conforme a criterios de igualdad,
mérito, capacidad y publicidad.
LA IMPORTANCIA QUE EN
NUESTRO MODELO CONSTITUCIONAL ASUMEN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LA REPERCUSIÓN SOCIAL
DEL RÉGIMEN DE ACCESO A LA
MISMA HACEN NECESARIO UN PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL SOBRE LA
CUESTIÓN PLANTEADA.
Por
todo ello se entiende necesario un pronunciamiento claro del Tribunal
Constitucional sobre la vinculación de todos los poderes públicos al derecho
fundamental de acceso a la función pública, delimitando de manera adecuada este
derecho y fijando el contenido esencial que ningún poder público puede
desconocer, y que de acuerdo con la configuración que del mismo se hace en el
Estatuto Básico del Empleado Público debiera comprender la necesaria aprobación
anual de oferta de empleo público, con inclusión en la misma de todos los
puestos vacantes de carácter estructural o permanente ocupados por personal
interino. Las Administraciones Públicas han de ser un garante activo del pleno
respeto a dicho derecho, sin que resulte posible su inactividad o el
cumplimiento parcial de las obligaciones que señala el ordenamiento jurídico.
Corresponde
al Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución,
establecer una interpretación respetuosa con la realización del derecho de
acceso a la función pública, impidiendo que una indiscriminada utilización de
la técnica de las tasas de reposición de efectivos, indebidamente aplicada a
las plazas vacantes ocupadas por interinos, desnaturalice el régimen de acceso
a la función pública y lejos de limitar el ejercicio de dicho derecho lo
menoscabe y desvirtúe, afectando a su contenido esencial.
