DOCUMENTO DE PROPUESTAS DE BUEN GOBIERNO Y BUENA ADMINISTRACIÓN PARA LA IX LEGISLATURA DE LAS CORTES DE ARAGÓN: ENTREGA 3.

De acuerdo con lo previsto, proseguimos la publicación de los contenidos del Documento de Propuestas de Buen Gobierno y Buena Administración, con el fin de que todas las personas interesadas en realizar aportaciones o críticas al mismo, puedan formular las mismas mediante correo a la dirección asocfuncionpublica@yahoo.es. o a través de comentarios en el propio blog.

En esta segunda entrega del documento se incluyen las cinco últimas medidas correspondientes al bloque de Propuestas de Buen Gobierno, apartado “Organización institucional y calidad de las instituciones”.

Participación ciudadana y control social de las políticas públicas.

La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos y en los procedimientos de toma de decisiones públicas es uno de los ejes imprescindibles de toda Administración democrática. Es un cauce necesario de interrelación permanente entre los ciudadanos y las instituciones públicas, pero también un mecanismo de información y control del que disponen los ciudadanos respecto a la gestión de los asuntos públicos.

La estrategia de participación ciudadana que han de impulsar los poderes públicos tiene que estar exenta de dirigismo o vocación de control social y asegurar los derechos y mecanismos de participación de forma precisa para los actores y de forma transparente para el conjunto de los ciudadanos.

Se deben impulsar y potenciar los órganos de consulta y participación sectorial actualmente existentes –destacando entre ellos el Consejo Económico y Social y el Consejo de Protección de la Naturaleza- y dotarlos de contenido real, previendo su intervención no sólo en los procesos de elaboración normativa, sino sobre todo en los procesos de decisión de gasto público –en la elaboración de los anteproyectos de presupuestos- y en los mecanismos de evaluación de políticas públicas, debiendo asignarles la elaboración de un informe anual sobre el estado y evolución del sector del que se ocupan. En esto sentido, hay que poner de manifiesto el incumplimiento en el que viene incurriendo, desde su creación, el Consejo Aragonés de Servicios Sociales.

Participación y control han de ir unidos, precedidos de un buen sistema de acceso a la información pública, para que ambas funciones revistan efectividad y calidad.

Como es obvio, y no cabe eludir lo que ha sido una preocupación constante de la Asociación, ha de salvaguardarse el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de participación en los asuntos públicos, como es el derecho de petición reconocido en el artículo 29.1 de la Constitución Española. Ha de asegurarse el cumplimiento de las obligaciones que la Ley Orgánica 4/2001, reguladora del derecho, impone a las diferentes autoridades públicas, y en concreto debe elaborarse una memoria anual relativa al ejercicio del derecho y los resultados del mismo por parte de cada institución autonómica –Presidente, Gobierno de Aragón y Cortes de Aragón- y elaborarse un reglamento que clarifique la tramitación de las peticiones, tal como sugirió en su día el Justicia de Aragón al Gobierno de Aragón.

Han de articularse garantías de participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas, en las fases preparatorias de los anteproyectos de ley –también en las disposiciones generales que afectan a derechos de los ciudadanos- y en su posterior tramitación parlamentaria. Las comparecencias de entidades interesadas en una determinada regulación debiera contemplarse en la tramitación parlamentaria.

La participación ciudadana, sin embargo, no puede contraponerse a la facultad de estudio y enmienda que corresponde al Parlamento, sino que ha de reforzarla. Debemos por ello observar con cautela las previsiones que en esta materia recoge la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón.

Se hace aconsejable un informe anual sobre el funcionamiento de los cauces de participación ciudadana legalmente establecidos –en los procedimientos administrativos, en la elaboración normativa, en los diferentes órganos de participación establecidos-, sin que dicho informe se limite a evaluar el Programa Anual de Participación Ciudadana, que prevé la nueva Ley 8/2015, y que parece referirse exclusivamente a los procesos de deliberación participativa. Dicho informe no puede desconocer la memoria anual exigida por la Ley Orgánica reguladora del derecho fundamental de petición.

Publicidad de la actuación de los órganos de consulta y participación.

Para garantizar la transparencia y el acceso a la información de los máximos órganos consultivos y de participación en las distintas políticas sectoriales del Gobierno de Aragón, las sesiones de dichos órganos debieran reforzar su carácter público, asegurando en ciertos supuestos tanto la existencia de una tribuna de público como la presencia de la prensa.

Actas, acuerdos y demás documentación elaborada por los mismos han de ser públicos y resultar accesibles por procedimientos telemáticos, conforme a los criterios de publicidad activa señalados por la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón..

Reordenación del sector público autonómico.

La calidad institucional ha de tener su plasmación en una adecuada, clara y eficiente organización administrativa, tanto en lo que afecta a la estructura departamental –órganos centrales y periféricos-, como a la ordenación de la administración institucional y sector público empresarial y fundacional.

La descentralización funcional y la creación de entes instrumentales sometidos al derecho privado no debiera afectar al ejercicio de potestades administrativas, cuyo ejercicio queda mejor garantizado con su adscripción a la administración departamental, y la iniciativa empresarial pública no debiera ni desplazar o suplantar a la iniciativa privada ni actuar desde la opacidad y la pretensión de constituir una estructura paralela o duplicada de la administrativa, exenta de las garantías y exigencias propias del acceso al empleo público que marca el Estatuto Básico del Empleado Público.

Aquellos organismos públicos, y en particular las entidades de derecho público como es el caso del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental (INAGA) o de Aragonesa de Servicios Telemáticos (AST) que deban desarrollar funciones administrativas, reservarán tales tareas a funcionarios públicos, cubriéndose tales puestos con los mismos criterios aplicados en la Administración pública. En tal sentido debe suprimirse el uso abusivo de la libre designación para proveer puestos de naturaleza estrictamente técnica.

Todas las disposiciones administrativas deberán identificar el nivel administrativo y la competencia técnica que deben ostentar  los funcionarios públicos a los que corresponde el ejercicio  de las funciones definidas. Deberá asimismo asegurarse la existencia de los controles oportunos para evitar la huida del Derecho Administrativo por parte del sector público autonómico y local aragonés.

El sector empresarial deberá ser objeto de una doble reestructuración. Por un lado, reintegrando a la Administración departamental aquellas funciones que le sean más propias, lo que se evidencia en muchos casos por el hecho de que el personal de dichas empresas realice su labor en las oficinas administrativas –caso de la empresa SARGA-, incurriendo en un irregular préstamo de trabajadores. Y por otro, modificación los criterios de gobierno corporativo de tales empresas, reservando sus consejos de administración a personal independiente con cualificación suficiente, evitando la presencia en los mismos de personal político o de altos cargos departamentales, todo ello de acuerdo con las directrices aprobadas por la OCDE en materia de gobierno corporativo de empresas públicas.

Control parlamentario del cumplimiento de los mandatos normativos y de la inactividad normativa del Gobierno.

Las leyes que aprueban las Cortes de Aragón contienen frecuentemente mandatos de desarrollo reglamentario dirigidos al Gobierno de Aragón o a alguno de sus Departamentos, resultando deseable que se establezca un mecanismo institucional de control de su cumplimiento, de manera que quepa alertar sobre los supuestos de inactividad.

Dicha labor de control debiera coordinarse con el Justicia de Aragón, al que corresponde la tutela del ordenamiento jurídico aragonés –dentro de la cual hay que entender incluido el necesario desarrollo reglamentario de las leyes aprobadas por las Cortes de Aragón, para asegurar su efectividad-, permitiendo así que el desarrollo de las leyes no sea solo una cuestión de control político por parte de los grupos parlamentarios de la Cámara sino también, y sobre todo, un ámbito de impulso de la acción de gobierno que corresponde ejercer de forma institucional a la propia Cámara, en colaboración con el Justicia de Aragón.

Calidad normativa.

Hay que señalar con preocupación la deficiente técnica normativa en la elaboración de numerosas normas de rango legal y reglamentario por parte de las instituciones autonómicas, incurriéndose en defectos reiterados en el procedimiento de tramitación –con endebles memorias justificativas e insuficientes memorias de coste económico- y defectos de formulación y estructura jurídica, lo que demanda un claro esfuerzo de mejora técnica.

Sin embargo, el objetivo de calidad normativa no puede quedar reducido al ámbito formal propio de la técnica normativa, aun siendo absolutamente imprescindible velar por tal calidad formal. Ha de impulsarse igualmente la calidad material de las normas a aprobar –dimensión material que se conoce como better regulation-, y que se refiere a su coherencia y practicabilidad, a su idoneidad para obtener los resultados pretendidos, en un marco de seguridad jurídica y de previsibilidad de sus efectos sociales e impacto en la actividad económica y en el medio ambiente.

La calidad de las normas ha de estar necesariamente vinculada a la obligada simplificación administrativa –en conexión con los planes de reducción de cargas administrativas- y a la evaluación de políticas públicas, dado que el impacto normativo o efectos reales de la norma aprobada es un elemento esencial para evaluar las políticas públicas a las que las normas van asociadas.

Para avanzar en la mejora de la calidad normativa debiera propiciarse que el Consejo Consultivo intervenga en toda iniciativa legislativa que corresponda aprobar por el Gobierno de Aragón para asegurar la corrección y seguridad jurídica de su contenido. Debe evitarse que se reitere lo ocurrido con leyes como la de medidas de integración efectiva del Consorcio Aragonés Sanitario de Alta Resolución (CASAR) en el Servicio Aragonés de Salud, aprobada pese a contar con informes preceptivos desfavorables de diferentes centros directivos. Asimismo debería requerirse del Consejo Consultivo por parte del Gobierno un informe sobre las proposiciones de ley de los Grupos Parlamentarios antes de autorizar su toma en consideración, para evitar situaciones como la provocada por la  proposición de ley de actualización de derechos históricos en la pasada legislatura.